新拆遷條例歷時3年依然難產 存3方面隱形阻力

易靖

2010年12月16日08:09  來源:人民網-《京華時報》

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  去年的今日,北大五學者首次受邀到國務院法制辦參加座談會,研討新拆遷條例草案。此前,沈巋、王錫鋅、姜明安、錢明星和陳端洪向全國人大常委會建議對現行拆遷條例進行審查,“撤銷或修改”。

  五學者上書,將一個條例的廢改推向公眾輿論中心,公眾的助推力又催促新條例不斷發酵。然而,博弈艱難、阻力很大。

  事實上,早在2007年,國務院法制辦即著手研究修改現行拆遷條例。事過三年,出台時間至今仍難預告。

  2009年11月13日,四川省成都市金牛區城管執法局對一處違章建筑進行強拆。為了阻止拆遷,唐福珍在自家樓頂天台自焚,16天后,醫治無效死亡,一時激起社會廣泛關注。其中,包括北大法學院教授沈巋、王錫鋅、姜明安、錢明星和陳端洪。

  當年12月7日,他們向全國人大常委會上書,建議立法機關對《城市房屋拆遷管理條例》(通稱拆遷條例)進行審查,撤銷這一條例或由全國人大專門委員會向國務院提出書面審查意見,建議國務院對拆遷條例進行修改。

  北大五學者認為,拆遷條例與《物權法》等存在相悖的地方。根據《物權法》等法律規定,征收、補償主體應是國家,征收、補償法律關系應是行政法律關系,但拆遷條例卻將補償主體定位為拆遷人,將拆遷補償關系界定成民事法律關系﹔依據憲法和法律,補償應在房屋拆遷之前完成,而《拆遷條例》卻將本應在征收階段完成的補償問題延至拆遷階段解決﹔對單位、個人房屋進行拆遷,必須先依法對房屋進行征收,而《拆遷條例》卻授權房屋拆遷管理部門在沒有依法征收的前提下就可給予拆遷人拆遷許可。

  五學者的上書,將一個條例的廢改推向公眾輿論中心。

  事實上,國務院法制辦早已開始關注這一問題。在其昨天發布的“國務院法制辦公室關於公布《國有土地上房屋征收與補償條例(第二次公開征求意見稿)》公開征求意見的通知”中提到,“從2007年開始著手起草、研究條例草案”。

  一個與法律相悖的條例、一個早就被打算修改的條例,廢改為何如此艱難?

  “隱形”的阻力

  在問及拆遷條例修改進程時,北大法學院教授王錫鋅向記者轉述官方有關人士的說法,拆遷條例的修改刻不容緩,但涉及很多大的問題,有很多難點,具體進程的時間表還沒有。

  這些難點,包括地方政府的阻力。在拆遷條例之下,可以由開發商主導拆遷。而開發商基於利益驅動,傾向於快速拆遷。這與地方政府的土地財政利益一致。

  國務院法制辦主任曹康泰在接受記者採訪時,將新拆遷條例出台之難概括為3個主要問題。首先面對的是如何界定公共利益的問題。

  他表示,征收條例將會採取列舉的方式界定公共利益,且傾向於採取對公共利益進行范圍較窄的界定,不過這遭遇了地方的不同意見,地方希望能夠將之界定得寬一點。

  第二個困難為征收程序。曹康泰說,包括征收程序由誰啟動等問題都需要征收條例作出規定。此外,補償問題也是難點,“法制辦傾向於按市場價格補償”。

  參與新拆遷條例討論的多名專家告訴記者,新拆遷條例制定阻力重重,提及較多的就是地方政府。但時至今日,鮮見“阻力”公開提出反對意見,博弈在悄悄地進行。

  在第一次征求意見時,曾規定“有90%以上被征收人同意進行危舊房改造的,縣級以上地方人民政府方可作出房屋征收決定”﹔“因危舊房改造的需要征收房屋的,補償方案在報縣級以上地方人民政府批准前,還應當征得三分之二以上被征收人的同意”﹔“危舊房改造的補償協議,在簽約期限內簽約率達到三分之二以上的,方可生效”。這被王錫鋅評價為“最硬的部分”。

  然而,在第二次征求意見時,這一規定不見蹤影。參與討論者轉告官方給出的原因是:這麼做有困難。

  首次征集意見時,國務院法制辦收到了6.5萬多條意見。

  “這說明公眾對國家拆遷政策的變化,一直懷有持續高強度的關注。”王錫鋅認為,“在中國近年來社會制度調整的過程中,沒有哪次制度的調整能夠獲得公眾如此高程度的合議。”

  首次征求意見之后,新拆遷條例進入漫長的沉寂期。今年11月,曾經對新拆遷條例較快出台抱有信心的王錫鋅開始擔憂,新條例遷延日久會讓公眾失去信心。

  他說,“我們一直在強調公民社會的民眾在現代社會轉型中的推動力,而僅僅從拆遷變法中發生的個案來看,盡管我們可以看到它是在不斷地增強,但這一年來,應該說民眾的推動力在我們這個國家轉型過程中還是弱的,它的推動力很顯然還是非常有限的。”

  此間,努力仍在進行。國務院法制辦在“通知”中提到,1月29日公開征求意見后召開的座談會、論証會就有27次,760多人次參與。從昨天開始,新條例開始二次征求意見。沈巋的評價是:就一個條例,兩次征求意見,是史無前例的。

  與之相伴,盡管事過三年,新拆遷條例出台時間仍難預告。

  “通知”注解:“這個條例關系全局,非常重要”。

(責任編輯:喬雪峰)
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