人民日報:全國各地控煙舉措出台 普遍面臨難執行困境--人民財經--人民網
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人民日報:全國各地控煙舉措出台 普遍面臨難執行困境

2011年05月04日08:11    來源:人民網-《人民日報》     手機看新聞

  
朱慧卿繪


  日前,遼寧省沈陽市振興街第二小學舉行“校園遠離香煙”主題活動。當天,千余師生親手制作並懸挂禁煙標志,杜絕香煙進入校園。沈樂洵攝(人民圖片)

  【新聞背景】 據2011年1月中國疾控中心等部門聯合發布的評估報告《控煙與中國未來》顯示,雖然我國於2003年11月簽署了《世界衛生組織煙草控制框架公約》,2006年1月正式生效后就開始控制吸煙,但5年來成效微弱,吸煙率居高不下,控煙履約績效得分偏低,與公約要求差距巨大。目前,全國尚有3.56億煙民,與2002年相比幾乎沒有變化,遭受二手煙危害的人群更是高達7.38億。

  控煙的話題,已經在公共范圍內掀起數輪熱議。3月14日,十一屆全國人大四次會議審查批准的“十二五規劃綱要”明確提出“全面推行公共場所禁煙”。由衛生部出台、5月1日起施行的《公共場所衛生管理條例實施細則》(以下簡稱《細則》)第十八條明確規定:室內公共場所禁止吸煙。

  與此同時,“控煙勸導員”、地方立法等一系列措施也相繼出台或在醞釀中。控煙多年,為何收效甚微?

  1.“雷聲”雖然大 “雨點”待觀察

  各地出台一系列新舉措,但成效如何尚不明朗

  “對不起先生,這裡不能吸煙。”吳春燕是河北省石家庄市一家超市的“控煙勸導員”,一旦發現有人在超市內抽煙,她就上前勸阻。今年3月份,石家庄市共培訓了5000名專兼職“控煙勸導員”,這些人主要是公共場所的服務員、保潔員、引導員、迎賓員等。此外,該市還印制了2萬張宣傳海報,制作了5000個禁煙標識,下發至各類公共場所,張貼上牆。石家庄市愛衛辦副主任王鵬飛透露,目前“控煙勸導員”隻在市區實行,可能很快會向各縣(市)全面推廣。

  我國於2003年11月簽署的《世界衛生組織煙草控制框架公約》自2006年1月正式生效后,政府建立了相應的公約履約機制,衛生部成立了專門的履約領導小組,控制吸煙成為政府一項重要職責。在北京奧運會、上海世博會、廣州亞運會等重大活動中,政府提出並通過多種措施基本實現了“無煙奧運”、“無煙世博”、“無煙亞運”的目標。全國各地紛紛響應日益高漲的控煙呼聲,一些控煙舉措相繼出台,懲罰力度也不可謂不大。

  3月23日,49歲的陳某在上海地鐵3號線虹口足球場站台尾部電纜井內抽煙時被發現,警方依據《中華人民共和國消防法》的有關規定對陳某行政拘留了3天,這是上海警方開出的首張吸煙罰單。據了解,上海地鐵部門在一周時間內已勸阻吸煙乘客600余人次。上海警方表示,將加大對不服從禁煙勸告或在重點區域吸煙乘客的執法力度。

  在黑龍江省哈爾濱市,一項關於控煙的地方立法日前提請市人大常委會審議,如果能夠通過,該市將對吸煙者與違反規定的禁煙場所管理者予以從重懲罰。條例草案劃定的禁煙范圍不僅包括公共場所,還包括工作場所與公共交通工具等。

  然而,在各地出台控煙舉措的同時,“雷聲大、雨點小”的擔心不絕於耳。“法規是好的,深得民心,但關鍵是如何貫徹執行好。”在得知哈爾濱市有望出台控煙條例后,一位當地居民擔憂條例是否會形同虛設。

  這樣的擔心不無道理。據統計,截至2010年,我國已經有154個地級城市發布了本地區部分公共場所禁止吸煙的規定,約佔全國地級及以上城市的半數。但從整體來看,這些地方法規的實施效果並不理想,大都淪為一紙空文。北京市愛衛會承認,由於沒有規定有效的執法主體,北京有關控煙的法規生效十余年間尚未處罰過一個人。據湖北武漢市媒體報道,該市禁煙條例實行5年多來也沒有開出一張罰單。

  2.禁令要落地 關鍵要具體

  缺少具體的懲罰細則,控煙面臨執法難題

  控煙措施難以執行,或者執行難以到位,是各地普遍面臨的困境。

  在石家庄市,按照《石家庄市市區公共場所禁止吸煙的規定》的明確要求,違反規定在公共場所吸煙的,應當予以制止,並處以10元罰款。10元雖說不是大數目,卻也難以執行,主要在於取証不易,手機拍照等均不能作為証據。

  此外,勸導員在遇到熟人時往往由於“人情障礙”而不好意思阻止對方吸煙,有時就會“睜一隻眼、閉一隻眼”,任其違反規定而裝作沒有看見﹔在對陌生的吸煙者進行勸導時又往往不被理解,甚至會遭遇白眼、辱罵。

  同時,由於缺少具體的懲罰細則,無法對違反者進行行之有效的責罰,加之懲罰力度偏低,執法主體模糊,人員數量有限等客觀原因,控煙執法面臨非常大的執法難題。

  中國政法大學法治政府研究院教授王敬波認為,造成控煙條款難以落實的原因既有我國傳統文化中“煙酒不分家”,煙草是主要社交手段之一﹔也有市場經濟發展中煙草業在國家稅收體系中佔有重要地位的障礙﹔還有法律認識和執行監管方面的誤區,有些人認為吸煙是公民的權利,主要靠吸煙者的自覺,國家無權加以限制。

  新出台的《細則》雖然明確了禁止在室內公共場所吸煙,但在一些具體問題上仍存在疑問。首先,對於“公共場所”的范圍沒有明確界定,尤其是公眾關心的“公共場所是否包含辦公室”沒有明確說明。同時,《細則》並沒有任何有關禁煙內容的追責和懲戒條文,使得“禁煙”成了“無力的枷鎖”。此外,《細則》中關於執法單位只是籠統地提到“衛生行政部門”,但國家控煙辦公室主任楊功煥認為,衛生行政部門顯然並不具備很好的執行力,“而且,從法律層面說,衛生部的這個《細則》也是一個層級比較低的法。”

  如何讓控煙措施真正“落地”,最重要的是把制度具體化。

  相對而言,哈爾濱的控煙立法就比較具體。該市擬規定,在旅館的住宿房間、餐飲場所的單間餐廳吸煙的,旅館或者餐飲場所的經營者可以按照旅館的日住宿費、該次餐飲消費額的一倍收取清潔勞務費。出租車駕駛員在車內吸煙的,乘客有權拒付車費﹔乘客在出租車內吸煙的,出租車駕駛員有權阻止乘客吸煙或者勸其離開。

  盡管如此,該立法能否收到好的執行效果,仍是未知數。

  3.有效控煙草 決心很重要

  須樹立正確控煙觀念,強化公共場所管理者法律責任

  按照《世界衛生組織煙草控制框架公約》要求,我國政府應於今年1月9日在室內公共場所、工作場所和公共交通工具中實現完全無煙。然而,在一些餐館、酒店等公共場所,吸煙者仍然不在少數。“為什麼不讓抽煙,我在這裡消費,抽煙難道不是我的權利嗎?”在北京市東直門的一家餐館,一名消費者和前來勸導的服務員發生爭執。

  “樹立正確的控煙觀念是當務之急。”王敬波說,“當前控煙的關鍵不是改變吸煙者的個人習慣,而是保護不吸煙者不受二手煙的危害。需要在社會上營造濃郁的社會氛圍,同時,需要調動全民,尤其是不吸煙者免受二手煙危害的權利意識,強調公民的監督權,監督公共場所的管理者和煙民遵守法律規定,積極行使舉報的權利,應規定在每個公共場所都張貼舉報電話等”。

  強化公共場所和工作場所的管理者的法律責任,也是控煙的必要手段。專家建議,通過宣傳等方式,培養餐館、娛樂場所等公共場所的經營者執行控制吸煙法律的意識。對於不履行控煙責任的經營者和管理者,衛生行政部門要嚴加處理。

  王敬波說,現實中,政府的監督難以奏效的原因還在於,在公共場所,“一支煙”的時間很短,調取証據比較難,這就更需要將經營者和管理者作為第一責任人。同時,還要通過宣傳等方式,提高管理者對淨化本場所空氣環境的認識。衛生行政部門要加大對違法的公共場所經營者和管理者的處罰力度。很多地方雖然頒布了控煙法規,但是多年沒有一起執行處罰的案例,是對法律嚴肅性、權威性的嚴重挑戰。

  “從長遠看,還需要注意切斷政府和煙草企業的利益鏈條,現在政企不分,政府是煙草行業的受益者,很難真正控煙。”王敬波認為,政府還應該利用經濟手段,抑制煙草消費需求。其他國家的控煙實踐表明,提高煙草稅,上漲卷煙價格,可有效降低煙草消費量。“目前我國煙盒包裝上的健康警示語‘吸煙有害健康’並不足以對吸煙者產生明顯的警醒作用。督促其產生戒煙的打算,還要標注更明顯的圖片等警示標志。遏制煙草危害的一個關鍵要素,是禁止各種形式的煙草廣告、促銷和贊助活動。”

  此外,戒煙建議和支持系統也有待強化。超過九成的受訪煙民表示因為自己嘗試戒煙時遇到很多困難,但是無法得到任何援助,更未接受過戒煙治療,因此復吸比例非常高。從這個角度而言,控制煙草,不管對煙民還是政府而言,都要付出更大的決心。

  延伸閱讀

  香港:

  違禁吸煙罰5000港元

  根據香港《吸煙(公眾衛生)條例》規定,從2007年1月1日起,香港開始實施比以往更加嚴格的禁煙措施,將絕大部分公共場所的室內部分列為禁煙區域(如餐廳、商場、超市、銀行、電影院、公交車、機場、電梯、商業大樓等)。另外,一些政府管理的公共場所(如公眾泳池、體育館、體育場、泳灘、醫院、學校、公共屋村等)的室內室外部分也都被列為禁煙區域。條例規定,任何人士不得在以上這些地方吸煙或攜帶燃著的香煙、雪茄、煙斗,否則最高可被處以5000港幣的罰款。

  如果在香港禁煙區吸煙,不等一支煙吸完,就可能有便衣警察交給你一張你吸煙時的快照並罰款。在街頭,隻有在頂部設有煙灰缸的垃圾桶附近10米內才可以吸煙,而這樣的吸煙區也多設在較為偏僻的區域,鬧市區根本見不到這樣的煙灰缸。在香港的餐廳,如果有顧客吸煙,服務生將先上前提醒與阻止,如果勸阻未果,他們可以隨時報警,請求警察處理。如果工作人員在工作場所被動吸二手煙,工作人員還可以起訴老板。

  在香港還有禁煙更為嚴格的無煙公寓,建在四面環海的小島上。在公寓任何角落裡吸煙都會被監控系統捕捉到,並受到嚴格處罰,吸煙者隻能坐船到對面岸上才能過一下煙癮。

  台灣:

  公共場所全面禁煙

  2007年6月,台灣立法機構通過煙害防制法,2009年1月正式實施,三人以上室內職場及公共空間禁煙,違者處以2000元至10000元新台幣的罰款。

  為了有效禁煙,台北還出台了一個很奏效的措施,就是發起民間力量加入勸誡行列。民眾隻要拍到煙民在公共場所吸煙,將吸煙的照片提交到相關部門,即可獲得1萬元以上的現金獎勵。自從拍照獎勵政策出台,越來越多的民眾加入到勸誡行列。

  在台灣游客較多的場所,有很多志願者穿著醒目的工作背心,隨時提醒民眾:吸煙有害健康。更加巧妙的是,每當有人忍不住要在街角抽煙時,總有志願者在煙民點著煙的前一刻及時出現,然后微笑地說:“這裡是公共場所哦,給您一顆糖吧!”因為志願者不間斷的“柔情”戰術,台灣公共場所全面禁煙變得非常有成效。

  在公共場所推廣戒煙,除了借助戶外海報,煙盒也是台灣宣傳戒煙的重要“陣地”。每一個煙盒上都赫然印著香煙引起肺部、咽喉癌變的丑陋圖片。還有一種煙盒圖片,印著孕婦的大肚子,忠告煙民,吸煙會傷害下一代﹔更有甚者,在煙盒上還印有“吸煙會導致陽痿”的忠告。和大陸隻在側面寫了一行毫不起眼的“吸煙有害健康”的做法不同,台灣煙盒上的圖片和警示語不但面積超過一半,而且色彩濃厚,讓人過目不忘。
(責任編輯:徐子涵)

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