過度依賴土地財政 10萬億地方政府債將何來何去--財經--人民網
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過度依賴土地財政 10萬億地方政府債將何來何去

2011年07月04日11:21    來源:《光明日報》     手機看新聞

  審計報告披露,截至2010年底,地方政府債務余額達10.7萬億元,超過2010年全國財政收入﹔僅54個縣級政府無負債。審計長劉家義稱,地方財政對賣地收入依賴較大,政府計劃用賣地收入償還其中2.5萬億元的債務。此外,審計署稱不能將地方債理解為由國內應對國際金融危機所引發。

  6月27日,審計署審計長劉家義向全國人大常委會作審計報告時透露,截至2010年底,全國省市縣三級地方政府性債務余額約10.7萬億元。

  地方政府債超10萬億元,這個數字引起社會各界的廣泛關注。地方政府的巨額債務是怎麼來的?能不能還上這筆錢?如何從根本上解決問題?在分組審議中,全國人大常委會組成人員對這些話題進行了討論。不少常委會委員提出,地方債問題需要理性看待。

  地方政府沒有穩定財源、負擔沉重,形成舉債需求

  我國預算法第28條規定,地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制,不列赤字。除法律和國務院另有規定外,地方政府不得發行地方政府債券。

  “所謂‘不列赤字’,就是地方沒有舉債權,不能舉債。預算法規定得這麼明確,地方政府不能舉債,現在不但舉債了,而且舉債10萬多億元,近3年還佔了一半。我覺得這個問題就嚴重了。”牟新生委員說。

  無論是地方政府舉債,還是為貸款提供擔保,都是違反現行規定的。既然不符合規定,那麼這10.7萬億元的地方政府性債務又從何而來呢?

  “因為地方,特別是欠發達地區、邊疆地區、少數民族地區還沒有真正意義上形成穩定的財政來源。地方要發展、要開支,隻能通過舉債、賣地或中央財政轉移支付等方式進行,所以導致地方背上沉重的包袱。”金碩仁委員解釋說。他指出,欠發達地區有不少屬於資源聚集地區,大城市中的企業到這些地方投資辦廠,但總部設在大城市,所以有些稅種資源所在的地方享受不了。

  “因此,迫切需要強化地方財政的觀念和決心以及思路、措施。”金碩仁特別指出。

  土地財政推高舉債積極性

  審計發現,有78個市級和99個縣級政府負有償還責任的債務率高於100%,分別佔兩級政府總數的19.9%和3.56%,部分地方政府出現償債困難。這筆錢能不能按時還上?舉債時的底氣何在?

  “償還的一個辦法就是賣土地。”牟新生委員直言不諱。據統計,2010年全國土地出讓金總收入為29000億元左右。而審計結果顯示,到2010年底,地方政府承諾用土地出讓收入作為償債來源的債務余額就達到了25473.51億元,共涉及12個省級、307個市級和1131個縣級政府。

  郝益東委員也認為,地方政府對土地財政的依賴,促使舉債的積極性更高。“現在有近3萬億元的土地收入,就可以舉10萬億元的債。如果土地收入更高,地方就可以借更多的債。”

  另一個辦法是借新債還舊債。根據審計報告,高速公路、地方所屬普通高校和醫院等行業借新還舊率較高。2010年,全國高速公路債務借新還舊率為54.64%,387所高校和230家醫院的借新還舊率超過了50%,還有95所高校和575家醫院存在逾期債務57.6億元,一些地方不得不安排財政資金來償債。

  列席會議的全國人大代表、國家原子能機構秘書局秘書長王敏正曾長期在地方工作。他透露,地方政府的借債中,長期債務佔的比重比較高。“因為長期債務在任期內不需要還,這是地方舉債的一個非常本質的問題,就是權力和責任不對稱。”

  深化財稅體制改革,減少對土地出讓收益的依賴,某些稅種適當增加地方的分配

  對於已經存在的巨額債務,該如何化解?審計報告指出,應按照誰舉債誰負責的原則,區別不同情況,積極穩妥地處理業已形成的地方政府性債務。其中,對競爭性項目和有經營收益的公益性項目形成的、或者是已成為競爭性企業的債務,應剝離政府償債責任,主要用項目自身收益償還,必要時可給予補貼﹔對無經營收益的公益性項目形成的政府負有責任的債務,應統籌制定償債計劃,通過預算安排償債資金。

  郝益東委員認為,從長遠來看,應該對土地出讓收益整體制度進行改革,減少地方對“土地財政”的依賴。“如果還用過去土地出讓收入很少時形成的辦法繼續管下去,將來的問題會越來越大。”

  金碩仁委員則表示,徹底解決地方政府債務問題,關鍵在於深化財稅體制改革,調動地方發展經濟、做大做強稅源的積極性。

  對此,王雲龍委員表示贊同:“加大財稅制度改革的力度,進一步體現財權、事權的合理匹配和統一,給地方多留一點財力,使他們能夠辦他們自己應辦的事。希望這個步伐快一些。”

  韓寓群委員進一步指出,在某些稅種上,可以適當減少中央的分配、增加地方的分配。同時,一些稅種可以轉移給地方,由地方來收取,中央不再收了。這樣地方稅收增加了,財政收入增加了,也可以降低舉債的需求,防范風險。

  “最關鍵的,還是要把各項改革,包括財稅制度的改革提到議事日程上來。分稅制改革是完全成功的,但是畢竟過去18年了,情況有了很大的變化,要趕快總結,趕快提出適合現狀、有利於未來的財稅制度,關鍵是要有決斷力,有風險也不要怕。”華建敏副委員長表示。(記者殷泓 王逸吟)
(責任編輯:聶叢笑)

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