中國地方債“遠慮”大於“近憂”--財經--人民網
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捅破膿瘡:實行休克療法,還是服用“緩釋膠囊”

中國地方債“遠慮”大於“近憂”

眾石

2011年08月02日07:40    來源:《中國青年報》     手機看新聞

  地方債務因短期資金周轉不靈,引發“多米諾骨牌”效應的擔憂正在消退,但不透明的地方融資體系給中國經濟增長帶來的長期隱患,還是不能讓人放心。

  8月初,由財政部代理發行的446億地方政府債券即將招標。然而,7月上旬,此類債券發行時,出現少量數額流標的陰影,似乎還未散去。當時,由於機構反應平淡,總計504億元的發債數額,最終隻招標了493.4億元。

  市場的擔憂,源於過去一段時間,中國地方債務數額公布后引發的一系列“恐慌”。6月以來,審計署、人民銀行和銀監會都對地方政府債務總規模發布統計數據,由於統計口徑差異,數據不盡相同,由此引發諸多猜測。

  一些國際信用評級機構,如穆迪認為,中國官方統計數據有低估甚至漏報的可能,差額約有驚人的3.5萬億。

  央行和審計署發言人隨后公開表示,統計數據真實可靠,外界的某些猜測沒有依據。國內投行中金公司還專門發布了《穆迪錯在哪裡》的報告,指出其對中國地方債務的判斷過於悲觀。

  爭論使債市動蕩。監管機構傳出地方債務不能“借新還舊”的嚴格信貸政策,使得城投債、企業債遭遇恐慌性下挫,市場成交萎縮。同時,新發地方債的流標現象也隨之而來。

違約的可能性有多大



  “地方債引發中國經濟崩潰的言論,絕對是危言聳聽!”財政部財政科學研究所所長賈康在公開場合表示。他認為,根據審計數據,截至中國2010年年底,三類地方政府債務(負有償還責任的直接債務、負有擔保責任的債務,或有債務、償債困難時可能需政府給予一定救助的債務)合計10.7萬億元,而其中后兩類債務(佔37.4%)並不會百分之百變為實際債務。即使全部假設為“實打實”債務,10.7萬億元債務余額,約相當於中國去年GDP的26.9%。加上中國公共部門債務和金融債券等,中國總體的公共部門債務率應在50%~55%,並沒有達到國家設定的60%的警戒線,總體可控。

  而西方國家通常將地方債的債務率上限設定在100%。從這個意義上看,中國地方債與希臘主權債務等歐債危機有本質區別。

  不過,審計署在強調地方債不構成系統性或全局性風險的同時,也認為,一些地區和行業存在債務規模較大、債務負擔較重的問題,長期風險隱患不容忽視。

  6月末,雲南投資控股有限公司集團宣布重組,由於償債主體變更,引發了市場對相關債券違約的猜測﹔在更早的4月,有傳聞說,雲南省公路開發投資有限公司向債權銀行發函稱“隻付息不還本”,雖然地方政府很快出面協調和澄清,但仍然引發了市場對地方債務違約的擔憂。

  分析人士稱,中央政府在2008年開始實施4萬億刺激計劃,除了中央的大量財政投入,各地方政府也以各種融資途徑來配套中央資金。去年開始,宏觀貨幣政策轉向,由適度寬鬆向穩健轉變,存款准備金率和利率多次上調,對房地產的調控也逐漸加強,這恰恰趕上不少地方融資明年將進入還款高峰期,某些不良項目的確有可能導致地方債違約。由此引起的債券拋售行為,可以看作是市場“正常的波動”。

  不過,地方債的直接責任人通常是地方政府,而地方政府融資主要是以地方的電力、煤氣、公路、自來水、房產、地產、煤炭、隧道、電信等資產為基礎或擔保,並非“空手套白狼”,最終違約的可能性並不大。

  以山東省為例,2008年省政府性債務為1358.56億元,2009年為抵御國際金融危機、保持經濟穩定增長,一如全國各地的情況,該省地方債也大幅增加,至2010年年底增至4752.19億元。

  山東經濟學院財稅金融研究所所長陳華稱,1994年分稅制改革后,地方財政收入佔全國財政收入的比重急劇下降,而相應的政府職能卻並未同比例減少。為了提供公共服務和進行基礎設施建設,地方政府不得不大舉借債。“建設周期長、金額大、回收慢、收益率低、老百姓還離不開的項目,市場上沒人願干,隻能政府建。政府沒錢,自然就要舉債。”

  據統計,山東地方債主要來自銀行貸款,截至2010年末達到2120.43億元,舉借主體主要是融資平台公司和地方政府。 根據財政部的規定,地方債使用范圍主要包括,保障性安居工程、農村民生工程、社會事業基礎設施、地震災后恢復重建項目等。

  山東省審計廳表示,從2008年開始,老百姓的感受是城市裡路越來越好,廣場、綠地越來越多,這些都是各級政府用地方債籌集的資金,為老百姓辦的實事。據稱,當地剛落成的省博物館、省殘疾人康復中心,也都是用去年山東由中央代為發行的地方債券建設的。

  不過,山東審計部門也發現,其15個市和118個縣政府設立了213家融資平台公司中,有8家存在借新還舊問題,13家存在逾期債務,54家存在虛假出資、注冊資本不到位等問題,涉及金額55.38億元。此外,高校和醫院的負債問題較為嚴重。

  針對這些“風險點”,當地的對策是,由財政收入中提取一定數額的資金作為准備金。目前山東省的償債准備金已達到71.27億元。

  中國的區域差別巨大,當然不能一概而論。北京大學國家發展研究院院長周其仁就表示,從今明年短期看,中國經濟不會因為地方融資平台問題出現系統性的連鎖反應,因為中國經濟盤子非常大。地方政府融資平台有10萬億的債務余額,比例並不超標。同時,雖然中國地方融資平台數量很大,但由於各地的差異非常大,隻要處理妥當,發生“共振”的可能性比較小。

地方債的膿瘡如何捅破



  安邦咨詢認為,對地方債這個“膿瘡”是一次性刺破、實行休克療法,還是服下“緩釋膠囊”,實行保守治療,這涉及完全不同的策略選擇。總體看,隻要中國經濟增長沒有問題,財政收入可持續,地方政府融資平台的債務風險問題完全可以逐步化解,而原則應該是“慢慢來”,最理想的情況是“軟著陸”。

  中國建設銀行研究宏觀經濟的專家趙慶明則表示,地方債用於投資的項目,多是事關百年大計的基建類項目,在目前暫時還沒有現金流產生的時候,應該適當允許借新還舊,允許展期。而當下銀行還款期限超過5年的都很少,如果猛一下卡住新貸款,就切斷了這些項目的后續資金供應,這將造成人為的混亂。

  “‘一刀切’的禁令會造成大面積的恐慌,不僅有問題的融資平台被宣判了死刑,連帶著一些本來有償還能力的平台公司也斷絕了資金供應。”安邦咨詢的分析師稱,“突然拔掉輸液管的做法隻會加速死亡。”

  對於拆除地方債務這個“炸彈”的最終策略,他們給出的建議是,“控制增量、分類處理、適當展期、保守治療”的十六字方針,因為隻有這樣才能“以時間換安全”。

政府手中的資產應擇機流通



  事實上,地方債早在金融危機之前就已經開始積累。地方政府的政績觀、財政主體多元化,以及地方財政體系的不完善等體制性難題,是這種症結長期得不到解決的深層原因。有來自地方政府的知情人士稱,各級地方政府為加快經濟發展,追求高經濟增長率,總是習慣於想方設法加大招商引資力度,畢竟經濟指標是政績考核的硬指標。因而負債經營,舉債建設,實現“一代人的政績”,就成了必然邏輯。某些地區的地方財政已從早期的“吃飯財政”轉變為“要飯財政”,“寅吃卯糧”和“吃了上頓沒下頓”的現象十分突出。

  “為什麼不能把地方債務與地方資產統籌起來考慮呢?”經濟學家李才元認為,如果把地方政府看作一個“大企業”,現在很多人只是把眼光聚焦這家企業的負債表上,而忽略了它的資產表。

  他認為,應該以相對實際的態度看待地方債問題。中國的國情和經濟發展階段不同,地方政府的職能也不同於國外,它本身有著很強的發展經濟的功能,因此手頭還有大量的資產儲備,包括地方國有企業股權、礦產、土地資源等,如果能把這些資產盤活,讓中央企業和大型民營企業通過公開的市場化程序進入,這樣反而可能“化危為機”。

  據長江期貨分析,數據顯示上海市國資委控制的上市公司數量為63家(隻算按第一大股東持有的股份數),其中地方政府所持股權按今年7月初的市值達5000億元,這還不包括地方政府持有的未上市企業的股權。而上海市的債務在3000億元以下,加上其所持土地等其他資產,還本付息不成問題。

  李才元認為,中國地方政府長期看要向“服務型”政府轉型,逐漸擺脫“經營型”政府的政績壓力,這需要將手中的資產擇機流通,而中央企業作為所有制對等的國家企業,應主動參與地方經濟的重組整合,這樣既能幫地方盤活資產,又能在整體上做大做強中國經濟。從某種意義上說,這是種“以空間換安全”的思路。

  賈康則多次強調,我國地方借債存在著嚴重的不規范,透明度比較低,各個區域的分布不均衡,甚至與腐敗行為連在一起發生。因而,就算“近憂”不足懼,也必須有備於“遠慮”。

  他認為,治理地方債應遵循“治存量,開前門,關后門,修圍牆”的原則。

  “治存量”:地方政府要充分重視已形成的地方隱性負債的余額,積極消化負債存量,提高規則的透明度、規范性和可行性,及早防范風險﹔“開前門”:形成可操作的規則,提高中央已批准舉借的地方債在整個地方實際債務舉借規模裡的比重﹔“關后門”:要有應急機制、急事急辦、特事特辦的特殊程序,平時關著、應急時有必要再打開一下的“后門”﹔“修圍牆”:即把原來的潛規則統統堵住。
(責任編輯:李彤)

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