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地方債如何“軟著陸”

2011年08月17日00:00    來源:人民網-《人民日報》     手機看新聞

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  “堅決禁止政府違規擔保行為”,“牢牢把住科學補正貸款合同還本付息條款和補充合法有效抵質押物兩個關鍵,用科學的機制讓風險早暴露、早發現、可度量和早干預”……財政部、中國銀監會等部門正強化措施,從擔保、風險控制等方面規范地方政府融資平台。

  妥善處理存量債務,嚴格控制新增債務。各地各部門積極貫徹落實國務院文件精神,採取有效措施,防范和化解多年積累形成的地方政府性債務風險。

  審計公告披露,截至2010年底,我國省、市、縣三級地方政府性債務余額107174.91億元,其中政府負有償還責任的債務67109.51億元,約佔62%。

  地方債務問題關系國家經濟安全,也是國際輿論和社會各界關注的焦點。10萬多億元地方政府性債務風險究竟有多大?如何有效化解潛在風險?本報記者分赴上海、重慶、安徽、山東、廣西等省區市進行調研。

  投向是否合理?

  大多投入基礎設施,而非用於經常性開支

  舉債融資,風險幾何,關鍵是個“用”字。

  與西方一些發達經濟體政府債務有很大不同,中國地方舉債用途大多是基礎設施建設,而非主要用於經常性開支。

  1992年,上海成立全國第一家市政府授權專門籌集和管理城市建設資金的國有投資公司——上海城投。“這家地方融資平台的誕生,是為了解決上海城市建設的歷史欠賬問題。”上海城投副總經理王志強說。

  統計資料顯示,1950年到1992年的43年間,上海平均每年財政收入101億元,上繳中央79億元,自身財政可供支出僅為22億元。這22億元中,能夠投入城市基礎設施建設的資金更少。“上海城投成立的主要任務,就是以城市規劃、建設費用為杠杆,以政府信用為背景、以公司為法人來募集資金,用於公共設施建設。”王志強說。

  在山東,政府最早的舉債行為可以追溯到1979年。當年,乳山市和鄆城縣2個縣(市)舉借政府性債務70.3萬元,主要用於城市供水建設項目。此后,政府舉債用於城鄉建設成為常態。

  “廣西是后發展地區,要實現跨越式發展,資金是最大瓶頸。近年來,廣西通過舉債融資在一定程度上緩解了‘資金之渴’。”廣西壯族自治區財政廳副廳長席鴻康說,廣西債券融資主要用於保障民生、重大項目等領域。

  地方政府“債務累累”形象的背后,是產生了較好的經濟社會效益的大量優質資產。

  國家開發銀行安徽省分行負責人說,該行政府融資平台貸款主要投向國家和地方急需發展的重大基礎設施和重點民生領域。其中,城市公共基礎設施項目約佔平台貸款的40%,高速公路項目建設佔25%左右。

  截至2010年底,安徽省各級政府已支出的政府性債務余額中,用於交通運輸領域的支出達353.07億元,投入教育、醫療、保障性住房等民生方面的支出達398.24億元。

  而在重慶,70%以上的區縣債務資金用於市政建設、交通運輸、保障性住房等公益性項目﹔在山東,81%的已用債務資金則用於市政建設、交通運輸等公益性基礎設施項目。

  財政部提供的資料顯示,近年來,地方政府的舉債融資行為,對我國經濟社會的支撐作用集中體現在三個方面:

  一是為應對兩次金融危機和抗擊自然災害提供資金支持。比如,汶川特大地震發生后,四川省各級政府籌措政府性債務資金558億元用於災后重建﹔

  二是為推動民生改善和生態環境保護提供重要支撐。截至2010年底,地方各級政府投入教育、醫療、科學文化、保障性住房、農林水利建設等民生方面的債務余額13753.12億元﹔

  三是為保障經濟社會的持續發展打基礎。截至2010年底,地方各級政府已支出的債務余額中,用於交通運輸、市政等基礎設施和能源建設59466.89億元,佔61.86%﹔用於土地收儲10208.83億元,佔10.62%。

  匯豐中國首席經濟學家屈宏斌說,中國地方債務逾70%的收益都用於基礎建設融資以及土地收儲,這增加了政府的資產額,“因此,盡管債務水平較高,但地方政府的資產負債表仍非常強勁”。

  風險是否可控?

  隱患局部存在,總體上安全可控

  城投債交易遇冷,地方債發行出現部分流標……一些地區和行業存在的債務規模較大、債務負擔較重等風險隱患,近段時間引來一些擔憂,但個別單位出現的償債困難或風險隱患,並不構成系統性或全局性的風險。

  7月28日,山東省審計廳公布的數據顯示,至2010年底,山東省市、縣兩級地方政府負有償還責任的債務率,即負有償還責任的債務余額與地方政府綜合財力的比率為37.44%,加上地方政府負有擔保責任的或有債務,債務率為46.15%,低於國際普遍採用的100%的警戒線。

  “從總量上來看,山東省地方債為4752.19億元(不含青島),佔全國地方債務總額的4.4%。這與山東經濟大省的地位和經濟發展速度是匹配的。”山東省審計廳副廳長黃利明說。

  而在中部地區的安徽,至2010年,政府負有償還責任債務的債務率為35.49%,加上政府負有擔保責任的債務,債務率為48.05%。

  從審計結果看,我國地方政府性債務風險總體可控。至2010年底,我國省、市、縣三級地方政府負有償還責任的債務率為52.25%。如果按負有擔保責任的債務全部轉化為政府償債責任計算,債務率為70.45%。

  再從債務余額與政府可支配的公共資源對比來看,除財政收入外,我國地方政府擁有固定資產、土地、自然資源等可變現資產比較多,可通過變現資產增強償債能力。

  事實上,30多年來,地方通過自身經濟發展和財力增長,償債能力不斷提高,償債條件不斷改善,逾期違約率一直處於較低水平。 

  在不少專家看來,地方債務真正讓人擔心的,是其運行存在一些不規范問題。例如,大部分債務收支未納入預算管理,地方政府融資平台公司數量多、管理不規范等。

  值得注意的是,不少地方已經意識到這一點,並著手建立健全政府性債務管理機制:

  健全嚴密、規范的政府新債控制機制。安徽合肥、蕪湖、馬鞍山、銅陵、蚌埠等市成立了政府投資管理委員會,對政府債務統一歸口管理。重慶2010年首次將區縣領導班子的債務管控水平納入區縣實績考核,建立了債務風險指標預警機制等,區縣債務規模增長得到有效控制,2011年、2010年和2009年債務規模基本持平,債務率始終控制在100%以內。

  建立嚴格、有效的政府債務存量消化機制。2007年,安徽省全面開展化解縣鄉政府性債務,省級財政共安排近7億元資金予以獎補。重慶市政府去年下發文件,明確了“消除鄉鎮債務、控制區縣債務、優化市級債務”的分類管控政府性債務管理總體思路。

  構建穩定、可靠的政府到期債務償還機制。截至2010年底,廣西壯族自治區本級及14個市政府建立了償債准備金制度﹔山東有10個市本級和27個縣建立了償債准備金制度,全省的償債准備金已達到71.27億元﹔“十一五”期間,安徽省合肥市本級財力安排用於償債風險准備的資金超過200億元。

  從妥善處理債務償還和在建項目后續融資問題,到研究建立規范的地方政府舉債融資機制,中央堅持統籌近期和長遠,兼顧治標與治本,提出了對地方政府性債務的“一攬子”解決方案。

  平台如何解憂?

  “降舊控新”從細從實,債務風險逐步內部化

  地方債風險為人詬病,融資平台往往被推到風口浪尖。

  截至2010年底,全國省、市、縣三級政府融資平台公司總數達6576家,相應的政府性債務余額佔債務總額的近一半。

  法人治理結構不完善,內部管理級次多、鏈條長,資本金到位率低,盈利能力較弱……融資平台已成為銀行業當前及今后一個時期面臨的主要風險點。

  未雨綢繆,方能有備無患。去年6月,《國務院關於加強地方政府融資平台公司管理有關問題的通知》應時而生。清理規范融資平台開始了。

  從“逐包打開、逐筆核對、重新評估、整改保全”的十六字方針,到“分解數據、四方對賬、分析定性、匯總報表、統一會談、補正檢查”的六個步驟,銀監會多年來在地方政府融資平台貸款問題上態度鮮明,堅持不懈地做好風險提示和督促整改工作。

  國開行安徽分行嚴把項目入口關,融資平台貸款要嚴格對應建設項目﹔根據項目特點設定相應的資本金比例、償債覆蓋率、抵質押率、貸款期限等風險控制邊界,匹配對應的還款計劃。堅持審慎的信貸原則,截至7月末該行融資平台貸款不良率為0.12%,低於其同期表內貸款不良率的0.27%。

  “降舊控新”!各銀行業金融機構著力推進平台貸款的退出管理、合同補正、追加抵質押物、增提撥備和提高資本佔用成本等工作,從細從實化解既有風險、嚴控新增風險。

  據中國銀行業協會專職副會長楊再平介紹,截至今年6月末,確認現金流達到全覆蓋、擬退出平台貸款管理作為一般公司類貸款運營的平台貸款2.8萬億元,涉及平台2900家。

  融資平台基本上由地方政府主導,防范和化解融資平台可能出現的經營風險,關鍵還看地方政府風險意識強不強、採取的措施是否給力。 

  在政府融資平台建立最早、發展最快的上海,幾大融資平台負債率均較低。資料顯示,2009年和2010年,上海城投的負債率均控制在60%以下。上海久事2010年的負債率為45.3%。“這主要得益於上海市政府對投融資平台獨特的制度設計,對我們的資產負債比例管理很嚴格,不會讓一個企業超規模負債。”上海城投副總經理王志強說。 

  上海市政府每年都會召開一個內部聯席會,明確政府投融資公司當年的目標和責任,調配不同公司承擔公益項目的比重。

  對融資平台債務管控,重慶市也不含糊,為重慶城投等8個大型投融資集團明確了“三個不”原則:一是財政不直接為“八大投”融資擔保。二是“八大投”互相之間不能擔保,防范“骨牌”效應。三是財政不為“八大投”提供借款,實行物理隔離,嚴控財政資金風險。

  重慶市財政局局長劉偉說:“通過優化,重慶‘八大投’能夠保持良好的資金流動性,也有優質的資產用於償還債務。” 

  目前,融資平台清理規范取得了階段性成效:融資規模迅速膨脹的勢頭得到有效遏制﹔保留的平台公司正在按照市場化原則規范運行,逐步實現債務風險內部化﹔銀行業金融機構等對平台公司的信貸管理更加規范,政府違規擔保承諾行為基本得到制止。

  而徹底化解平台蘊含的風險,需有“堵”有“疏”。

  安徽黃山市通過嘗試資產証券化、引導國有優質資產上市等方式,積極推進政府性投資項目融資方式實現多樣化,妥善處理在建項目后續資金。

  市政債券和貸款互換,成為不少專家眼中實現融資平台債務“軟著陸”的一個可行辦法。屈宏斌就提出,發行市政債券並以其收益償還銀行貸款。這為地方政府發行新債(長期債券)以償還舊債(短期債券)的展期打開了大門,從而緩解了對銀行的違約風險。同時,為地方政府開辟了融資渠道,以透明和市場化的方式滿足未來基礎設施投資之需。

  (本報記者魏賀、禹偉良執筆,參與採寫記者崔佳、謝衛群、龐革平、馬躍峰、朱磊、謝振華) 



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(責任編輯:付龍)

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