我國政府性債務違約可能性不大(熱點解讀·對話)--財經--人民網
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各界關注地方政府債務風險及城投債券風險,發改委相關負責人表示——

我國政府性債務違約可能性不大(熱點解讀·對話)

記者 朱劍紅

2011年08月30日06:44    來源:人民網     手機看新聞

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  提要

  □我國包括中央政府債務和地方政府債務在內的政府債務余額佔國內生產總值的比例不到50%,遠低於發生債務危機的歐美國家

  □考慮到我國正處在經濟快速增長期,政府財力增長也相應較快,政府還擁有較多的可變現資產,相對於目前的負債規模,政府總體上具有較強的償債能力

  □城投債券是投融資平台公司債務中條件最嚴格也是最透明的債務。投資者沒有必要對城投債券風險表現出恐慌

  □政府通過債務融資從事基礎設施建設可能是一個常態,應盡快建立我國的地方政府債務管理體系


  我國地方政府累積債務風險總體可控

  記者:隨著歐美等國主權債務危機的陸續爆發,有關方面對中國政府債務特別是地方政府債務的潛在風險更加關注,您如何看待政府的舉債行為和債務風險?

  徐林(國家發改委財政金融司司長):在具體評估我國地方政府債務風險程度時,要看到我國與歐美國家的不同之處。

  從舉債目的看,我國地方政府性債務,特別是地方投融資平台公司形成的債務,主要是用於各地基礎設施的投資建設。政府舉債建設形成了大量資產,相當部分資產具有長期的直接收益,一些沒有直接收益的項目,也具有間接的經濟效益或社會效益,對促進當地經濟增長和政府財力的增長,都具有積極意義,不能簡單地用“寅吃卯糧”來作價值判斷。

  當然,這並不意味著政府可以無節制地借債,關鍵是要把投資規模和債務規模,控制在合理的范圍內,防止出現系統性的償債風險。

  國務院高度重視防范地方政府債務風險,從2009年下半年就開始要求有關部門調研這一問題,並出台了規范地方政府融資平台公司管理和舉債行為的文件。國家審計署還專門組織力量,對全國各地的政府債務進行了嚴格審計。審計署的審計結論表明,我國地方政府的累積債務相對於償付能力來看,風險是總體可控的。

  從相關債務指標看,我國包括中央政府債務和地方政府債務在內的政府債務余額佔國內生產總值的比例不到50%,遠低於發生債務危機的歐美國家。

  考慮到我國正處在經濟快速增長期,政府財力增長也相應較快,政府還擁有較多的可變現資產,相對於目前的負債規模,政府總體上具有較強的償債能力。隨著各級政府和有關監管部門越來越重視對地方政府債務風險的防控,採取積極有效的措施化解部分地區和領域的債務風險,在我國出現政府性債務違約的可能性是不大的。

  對城投債券進行唱空或做空,是沒有必要的

  記者:最近,債券市場城投債券發行不暢,發行利率較高,從城投債券發行監管部門的角度,您如何看待這一現象?

  徐林:最近,出於對地方政府債務風險的擔憂,投資者對地方政府投融資平台公司發行的“城投債券”的還本付息能力也產生了懷疑。我認為,投資者採取措施防范風險是成熟的表現,但出於對我國地方政府債務風險的不合理判斷,並進而對城投債券進行唱空或做空,是沒有必要的。

  最近企業債券特別是城投債券的發行難度加大,發行利率也有較大幅度上升,主要原因有兩個:一是我國貨幣政策由適度寬鬆轉向穩健,人民銀行多次提高存款准備金率和存貸款基准利率。不僅是城投債券發行利率,債券市場所有品種發行利率整體上都表現出向上的走向,這是貨幣政策調整的正常結果。

  另一個原因可能是投資者對地方政府債務風險和城投債風險的擔憂,導致城投債券發行產生較高的風險溢價。

  至於城投債券的風險一定就高於同級別其他信用債券的說法,我個人不贊成這一判斷。城投債券是投融資平台公司債務中條件最嚴格也是最透明的債務,債券發行人是優質的,還本付息也是正常的。投資者對城投債券風險表現出的恐慌,是沒有必要的。

  記者:城投債券這幾年發展比較快,有的媒體甚至用“井噴”來描述,您如何看待這一點?

  徐林:考慮到債券融資相對於銀行貸款在融資成本、融資期限以及流動性等方面的優勢,城投債券適應了發行人和投資人的需要,這是這幾年城投債券發行規模不斷擴大的主要原因。

  “十一五”期間,我委核准發行的企業債券累計為12970億元,其中城投債券共發行3475億元,佔比隻有26.8%。

  城投債券的發行有比較嚴格的條件,除了要滿足《証券法》、《企業債券管理條例》等法律法規規定的發債條件外,城投債券募集資金必須用於符合國家產業政策並經過合規審查的政府投資項目。

  從已發行的城投債券用途看,所投項目對地方經濟社會發展、城市設施改善、污染治理和環境保護等,都起到了積極的作用。隨著我國資本市場的進一步發展,城投債券作為中國債券市場的“准市政債”,發行規模還會穩步擴大。

  嚴格的規定,降低了城投債券的風險

  記者:面對市場對城投債券風險的擔憂,作為監管部門,如何更好地防范城投債券可能出現的風險?

  徐林:從目前看,雖然已發行的城投債券的還本付息都是正常的,但客觀地說,城投債券作為一個信用產品,不可能是完全無風險的。

  作為城投債券發行監管部門,我們對城投債券發行人的審核一直是比較嚴格的。從去年開始,我們還控制了投融資平台公司發債的范圍,隻有列入全國財政收入百強縣的縣級及縣級以上政府投融資平台公司,才能申請發行“城投債券”。

  為了將城投債券的發行與地方政府性債務風險的控制相結合,我們還規定,如果一個地方的累計政府性債務佔財政總收入的比例超過100%,就不得再通過發行“城投債券”新增政府性債務。

  正是有了這樣一些嚴格的規定,在相當程度上控制了城投債的發行規模,也降低了城投債券的風險。為了控制地方政府“本屆發債下屆還錢”的道德風險,針對城投債券,我們還安排了專門的償債均攤機制,也就是將債券還本的壓力在債券存續期內進行合理分攤,避免在最后一年累積過大的還本壓力和風險。

  記者:最近,有媒體報道了雲投集團等發債企業轉移核心資產、損害債券持有人利益的事件。作為監管部門,如何考慮防止這類事件再次發生?

  徐林:看到報道后,我們即與雲投集團進行了溝通,要求雲投集團資產重組方案的實施不得損害債券持有人利益,並嚴格按照合規程序進行。

  同時,我委也注意到在企業債券存續期內,需要對發行人資產重組等重大事宜加強監管,督促發行人嚴格按照債券募集說明書的各項約定認真履約,在制度上對債券持有人的合法權益進行保護。為此,我委專門發布了《國家發改委辦公廳關於進一步加強企業債券存續期監管有關問題的通知》,要求各地發改委加強對企業債券存續期內發行人募集資金用途變更、資產變更、還本付息、信息披露等方面的監管。

  建立風險可控的規范化地方政府融資機制

  記者:結合地方政府債務管理制度的完善,下一步我國的城投債券還需要做哪些完善?

  徐林:這個問題涉及一系列的制度完善,是一個比較復雜的問題。

  首先,我國還處於城市化快速發展期,政府通過債務融資從事基礎設施建設,可能是一個常態。因此,我們應該建立風險可控的規范化的地方政府融資機制,為各地的基礎設施建設提供有制度保障的融資渠道。

  其次,城投債券作為准市政債券仍將是有效的融資工具,但還需要進一步改進。目前城投債券的發行需要符合企業債券發行的條件,且城投債券投資者不能享受國外市政債券投資者能夠享有的利息所得稅免稅待遇,這使得我國城投債券的發行利率相對偏高。城投債券的發行期限和利率,與城投公司主要從事回收期長、收益率低的基礎設施項目投資所需要的長期、低成本融資需要相比,還存在一定的差距。未來應該在制度上作進一步完善,使得城投公司能夠發行真正意義上的長期市政債券。

  最后,要盡快建立我國的地方政府債務管理體系。由於我國還沒有建立統一的地方政府債務風險管理制度,當前最需要做的是盡快建立政府性債務的監測體系和風險控制標准,將政府負有直接或間接償還義務的各類債務納入政府性債務的監控范圍,設定政府性債務風險控制指標和標准,並對政府性債務實行余額管理,使地方政府的債務融資規模控制在安全范圍內。
(責任編輯:杜博)

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