地方政府自行發債需建立有效約束機制--財經--人民網
人民網

地方政府自行發債需建立有效約束機制

記者 高國華

2011年10月27日11:36    來源:《金融時報》     手機看新聞

  • 打印
  • 網摘
  • 糾錯
  • 商城
  • 分享到QQ空間
  • 分享
  • 推薦
  • 字號
  


  市場呼喚已久的地方政府自行發債試點終於破冰。10月20日,財政部發布通知,經國務院批准,2011年上海市、浙江省、廣東省、深圳市開展地方政府自行發債試點。

  為加強對2011年自行發債試點工作的指導,規范自行發債行為,10月20日財政部同時發布的《2011年地方政府自行發債試點辦法》規定,地方政府自行發債是指試點省(市)在國務院批准的發債規模限額內,自行組織發行本省(市)政府債券的發債機制,2011年試點省(市)政府債券由財政部代辦還本付息。同時,試點省(市)發行政府債券實行年度發行額管理,2011年度發債規模限額當年有效,不得結轉下年。

  有業內人士對本報記者表示,在當前地方償債壓力加大、城投債風險隱現、房地產市場低迷導致賣地收入下滑等背景下,地方政府可以自行發債的破冰之舉,將對中國的經濟、財政、金融和社會信用體系產生深遠影響。對市場而言,地方債自行發行,不僅豐富了國內債券市場的債券品種,而且將進一步促進中國資本市場的發展。

  財政部科研所所長賈康在接受記者採訪時表示,讓地方政府成為負債主體,自行發債,是地方債發行制度上的一大進步,也是社會經濟發展的客觀需求使然。這是讓地方政府舉債融資走向陽光、透明和規范化所邁出的第一步。“此次試點意味著地方政府將從之前的財政部代理發債轉變為自行發債,意義重大,是對當前地方政府發債制度的進一步完善。”中航証券固定收益研究員康海榮對記者表示,地方政府自行發債是中央代發地方政府債與地方自主發債之間的一種過渡方式。而允許地方政府自行發債,不僅可以引導地方政府逐漸規劃自己的債務管理流程,優化債務結構,也有利於其在風險控制預警方面,增加諸如提高透明度等積極有效的措施。

  根據現有的法律,地方政府是沒有發債權的,為有效化解地方財政風險,尋找新的地方政府舉債路徑,近幾年,我國對地方政府發債模式進行了探索,1998年,國務院決定增發一定數量的國債,由財政部轉貸給省級政府,用於地方的經濟和社會發展建設項目。2009年,為應對國際金融危機,增強地方安排配套資金和擴大政府投資的能力,根據預算法特別條款規定,經國務院批准,財政部開始代理各地方政府發債,連續三年每年均安排了2000億元地方債的代發業務。在這一機制下,債券到期后,由財政部代辦還本付息,然后地方政府再向財政部償還相關款項。

  業內專家表示,從國債轉貸到財政部代發,再到地方政府自行發債,這一系列變化體現了地方政府舉債融資發展的方向,即由中央主導逐步向地方主導轉變。但是,值得注意的是,“自行發債”並非“自主發債”,試點省(市)地方政府自行發債額度仍然包含於今年2000億元中央代發地方債內,發債資金的用途方向也是明確的,即“額度不變、項目不變、發債資金用途不變”。

  此外,根據財政部的通知,試點省(市)發行的政府債券為記賬式固定利率附息債券。2011年政府債券期限分為3年和5年,期限結構為3年債券發行額和5年債券發行額分別佔國務院批准的發債規模的50%。試點省(市)發行政府債券應當以新發國債發行利率及市場利率為定價基准,採用單一利率發債定價機制確定債券發行利率。此外,財政部的通知中還明確,2011年試點省(市)政府債券由財政部代辦還本付息,也就是說,債券的償還還是由中央負責。對此,業內債券市場人士普遍認為,這一舉措旨在讓投資者放心,自行發債是代理發債到自主發債之間的一種過渡,也是一種准備,這將進一步鍛煉地方政府發行債券、與金融市場接觸的能力。

  業內人士同時表示,從國內條件看,地方政府融資平台風險和房地產信用風險遭受市場質疑,溫州和鄂爾多斯市中小企業資金面吃緊,對中國銀行業風險的擔心也在提高。在此環境和背景下推出地方政府自行發債辦法,市場不可避免地會存在擔心。與此同時,開閘地方債自主發行試點,也意味著地方政府迎來了自行承擔乃至消化債務的時代。在地方融資平台風險隱憂尚未消除的背景下,地方政府自主發行債券后如何應對債務管理的全新命題備受關注。對於地方政府來說,將直面發債規模選擇、進行發債組織、事后償還等種種債務管理問題及與此相關的各種問題,比如獲准自行發債后,對地方政府透明度提出了較高要求,需要其加快構建地方政府財務報告體系。

  廣東省財政廳相關人士在接受採訪時表示,從過去兩年財政部代理發行地方政府債券的情況來看,地方債的發行有利於提高地方政府融資的透明度和規范性,有利於提高地方政府債務的償付能力,有利於促進地方金融業的發展。在當前資本市場前景不明朗、民眾及投資機構投資渠道單一的情況下,地方政府債券的發行有助於引導資本市場走向,吸引民間資本,穩定金融市場。此外,國泰君安証券和國海証券均認為,地方政府自行發債是一種有益的嘗試,它還有可能盤活城投債市場,對城投債構成間接的利好。國泰君安証券研究員李清認為,地方債的改革利好城投債,這主要是由於地方債的改革將緩解地方政府償債壓力,同時,也將使城投債下一步政策走向更明晰。

  業內專家對本報記者表示,對於地方政府的舉債融資,進行疏堵結合,改變現在由財政部代理發行、由中央政府作隱性擔保的地方債發行方式,讓地方政府成為負債主體,讓其發行變得陽光、透明、規范,已成為各方面的共識。因此,在這4個東部省份進行局部試點,不排除在此后繼續選取一些中西部省份作為二批試點地區的可能。

  “不過,這也牽扯出地方債發行的一個重要問題,就是債務的風險保障機制。”專家表示,這就需要逐步建立一個經過市場經濟經驗証明的必要的評級機制。地方政府發債,要加入市場力量的評級制度,要讓地方政府的發債融資有透明度,有風險防范機制。

  興業銀行首席經濟學家魯政委曾表示,地方政府發債的關鍵是如何建立起對地方政府的有效約束機制。從目前財政部規定看,中央對於地方政府發債的控制主要就是通過規模和定價來實現,這個原則在未來很長一段時間內都不會動搖,目的是降低地方政府債務失控的風險。銀河証券首席經濟學家左曉蕾認為,鑒於歐洲債務危機和美國諸多州政府申請破產的前車之鑒,我國放行地方債,最需要關注的是風險防范和制定穩妥的制度安排,千萬不要讓地方債還未開始就埋下經濟危機的潛在制度性風險。”在地方政府的GDP增長考核指標短期不容易改變的情況下,實施嚴格的地方政府發債的預算硬約束,以遏制發債規模的過快膨脹引發債務違約危機是非常必要的。”左曉蕾說。

  中國銀行間市場交易商協會研究員龐業軍和邱南南認為,地方政府自行發債應分步驟、有區別地逐步推進,同時要適度發展,應建立地方政府債務風險的監測預警系統,嚴密監控地方政府債務風險。此外,地方政府自行發債還應在信息披露、信用增進、信用評級等環節加大規范力度,以提高市場對地方政府發債的認可度。“地方政府自行發債目的在於為自主發債積累經驗,真正實現地方政府自主發債才是最終目的,而這一最終目的的實現還須取決於制度規范和市場的發展。”

  不過,一些相關專家也指出,多年來,地方政府舉債融資形式多樣,沒有形成統一規范,此外,債務收支未納入預算管理,債務監管仍然存在缺位,從這些方面來看,地方政府自主發債短期內無法實現。
(責任編輯:庄紅韜)

  • 打印
  • 網摘
  • 糾錯
  • 商城
  • 分享
  • 推薦
  • 字號
手機讀報,精彩隨身,移動用戶發送到RMRB到10658000,訂閱人民日報手機報。
相關專題
  • 熱點新聞
  • 精彩博客