今年1.84萬億地方債到期 市縣級政府償還壓力大--財經--人民網
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今年1.84萬億地方債到期 市縣級政府償還壓力大

2012年03月14日08:16    來源:《經濟參考報》     手機看新聞

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  “這些債務在經濟社會發展中發揮了積極作用,形成了大量優質資產﹔也存在一些風險隱患,特別是部分償債能力較弱地區存在局部性風險。”今年的政府工作報告再次提出地方政府性債務問題,報告指出,“我們認真開展債務清理整頓和規范工作,嚴格控制增量,積極穩妥解決債務償還和在建項目后續融資問題。目前,我國政府性債務水平是可控的、安全的。”

  根據審計署統計數據推算,今年將有1.84萬億元的地方政府債務到期,其中,政府負 有償還責任的債務達到1.298萬億元,政府負有擔保責任的債務為2972億元。國資委研究中心研究員胡遲預計,2011年和2012年兩年是地方債務的首輪償債高峰期,總額約4 .6萬億元,而第二個還款高峰期在2016年到2018年。

  在國務院發展研究中心金融所副所長巴曙鬆看來,化解地方政府債務要著眼長遠,這就必須建立地方政府債務管理長效機制。其中包括,完善的分稅制度、嚴格的政府債務約束機制、健全的政府債務風險預警機制、完善的債務管理機制等。隻有多方位、全過程地對地方政府債務實施有效管理,才能實現標本兼治。

  警惕

  市縣級債務償還壓力值得關注

  前不久,銀監會召集21家全國性銀行高層負責人召開了地方政府融資平台貸款風險監管工作會議,提出今年對地方政府融資平台貸款的總要求為“保在建、壓重建、控新建”,據《經濟參考報》記者了解,目前各家銀行均在進行對2011年地方政府債務的摸底,並陸續上報給監管部門。

  根據審計署去年6月發布的《全國地方政府性債務審計結果》表明,截至2010年底,全國地方政府性債務余額107174 .91億元,其中政府負有償還責任的債務67109 .51億元,佔62 .62%﹔政府負有擔保責任的或有債務23369 .74億元,佔21 .80%﹔政府可能承擔一定救助責任的其他相關債務16695.66億元,佔15 .58%。直接債與地方政府綜合財力的比率,即債務率為52.25%。

  “由於中國的財政收入規模每年遞增,地方政府債務應該不是一個很大的問題。但是,需要警惕的是,一些縣級政府層面,因土地出讓金收入下降,財政收入有較大缺口,因此,要警惕局部風險。”國資委研究中心研究員胡遲說。

  公開資料顯示,2008年金融危機發生后,地方投融資平台和地方政府債務規模迅速擴張,2009年、2010年中國新增銀行貸款大量流向地方政府投融資平台,僅2009年一年,地方債務由2008年底的5 .56萬 億 元 增 至9萬 億 元 , 同 比 增 長61 .92%,盡管2010年增速下滑至18.86%,但地方債務余額規模仍在不斷壯大。

  高盛高華一份研究報告認為,根據上市銀行披露的數據來看,16家A股上市銀行地方融資平台貸款佔地方政府性銀行貸款35%左右,而非上市的城商行、農商行以及國開行佔比可能高達65%,這意味著,城商行、農商行面臨的地方融資平台貸款還款風險相對較大,尤其是市、縣級的平台債務狀況值得關注。

  高盛高華報告還指出,地方融資平台貸款佔G D P的比重自2009年起走低,且2011年上半年以來,銀監會進行的平台貸重組在控制現有貸款水平和新增貸款方面取得了一定的成功。不過,在當前房地產市場調控的環境下,平台貸的主要長期風險在於,很多地方政府仍缺乏財政自律而且進一步融資的沖動較強。

  應對

  地方政府性債務加速整改

  “事實上,形成地方政府債務風險的原因包括:財力與支出責任不匹配,地方政府財政收不抵支﹔舉債權利與償債責任時空分離,形成債務內在擴張機制﹔地方政府性債務監管乏力,債務規模難以合理控制。”全國政協委員、雲南大學發展研究院院長楊先明表示。

  全國政協委員歐成中分析稱“地方政府融資平台公司的資本金來源主要依靠劃撥土地、股權、國債、規劃收入等,企業注冊資本金比例很小,實收資本中現金和可變現資產也不多,融資渠道主要是向銀行貸款。”

  據了解,當前地方政府大部分項目採用的是城投模式,即注冊一個公司放很少的錢進去,然后到銀行貸款。“這個模式的脆弱之處在於,它是寄期望於土地實現預期價值支持還貸。當前,房地產市場調控效果已經顯現,土地流拍接踵而來,一旦地價下跌,風險必將依次到來。”歐成中指出。

  出於對地方政府融資平台的顧慮,尤其是在地方融資平台還款高峰期到來之際,一些國際評級機構紛紛下調中國銀行業評價。對此,銀監會不斷對銀行業金融機構進行風險提示,通過推動地方政府還貸、優質資產置換、平台公司再融資等措施,有效落實到期債務還款來源,並按月上報貸款到期及償還情況。

  從監管部門統計的最新數據來看,截至2011年9月末,全國共有地方政府融資平台10468家,平台貸款余額9.1萬億元﹔且未來三年總體有35%即3 .2萬億的平台貸款集中到期。但是值得一提的是,已退出平台、納入一般公司類貸款管理的有1974家,貸款余額2.9萬億元﹔另外,仍按平台貸款管理的為8494家,貸款余額6.2萬億元。並且,截至2011年11月末,平台貸款抵質押擔保整改率達65%。

  銀監會主席助理閻慶民在接受記者採訪時表示,“今年,銀監會將有效防范地方融資平台貸款風險,積極穩妥解決在建項目后續融資問題。對於自身現金流不能夠100%覆蓋貸款本息的,如工程項目不宜吸引社會資金投資,各銀行要在不增加新貸的前提下,量化還款數額,納入財政預算,分期清收貸款。”

  機制

  政府債務應變“分權”管理為“集權”管理

  在國務院發展研究中心金融所副所長巴曙鬆看來,化解地方政府債務要著眼長遠,這就必須建立地方政府債務管理長效機制。這包括完善的分稅制度、嚴格的政府債務約束機制、健全的政府債務風險預警機制、完善的債務管理機制等。隻有多方位、全過程地對地方政府債務實施有效管理,才能力求實現標本兼治。

  他認為,地方政府應設立債務管理委員會,並將所有政府債務,包括直接顯性債務、直接隱性債務、或有顯性債務、或有隱性債務等,一律納入政府財政部門統一管理,由各級財政部門按照國家規定的統一口徑具體負責政府債務的統計、舉債的審查控制、債務資金的使用和償還等全過程的管理和監控,變政府債務的“分權”管理為“集權”管理,把政府債務全面置於各級政府完全能夠控制的“籠子”裡。

  而在金融機構的實際操作層面,有業內專家認為,對地方融資平台公司增信可以通過許多變通的操作方法來實現,比如增加擔保,分紅承諾,股權出讓等﹔而在解決當前地方政府債務問題上,通過債券市場進行陽光融資也是一個重要途徑。

  根據政府工作報告,今年擬安排財政赤字8000億元,赤字率下降到1.5%左右,其中中央財政赤字5500億元,代發地方債2500億元。據了解,2009年至2011年的三年間,每年發行地方政府債券為2000億元。前兩年全部由財政部代理發行,而2011年第四季度,上海、深圳、浙江和廣東四省市率先試點自行發債,合計發行229億元。

  全國政協委員、財政部財政科學研究所所長賈康對記者表示“必須在制度創新中以規范的陽光融資,替代、置換融資平台等隱性負債機制。”賈康認為,在財稅制度方面,我國省以下地方政府的分稅制遲遲未能成形,矛盾積累使地方隱性負債愈演愈烈,深化省以下分稅制改革迫在眉睫,化解地方債症結,勢必回到財稅配套改革如何深化的命題上。

  “在面臨2012年首個還款高峰期時,要依法管理地方融資平台,使地方政府債務完全可控﹔地方政府應通過壓縮財政支出、盤活國有資產存量、優化還款方式等途徑化解到期債務。”全國人大代表辜勝阻分析稱。

  此外,還有銀行業人士建議,可以嘗試資產証券化和增加金融產品創新化解地方債務風險。建設銀行金融市場部總經理谷裕表示“降低平台的負債率,債券市場能發揮重要作用。解決地方融資平台問題首先要實現政企分開,提高平台資產負債的透明度,這樣平台就能作為一個獨立的發行體進入債券市場,靠自身實力發債。此外,可以將相對成熟的政府融資平台項目進行資產証券化,發行資產支持債券,將其從資產負債表上剝離出去,有效降低負債水平。這樣一來,就能集中資源開發未成熟的項目,實現良性循環。”
(責任編輯:喬雪峰)

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