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中國農村自願移民的現狀與前景
中國發展研究基金會 盧邁
  2006年03月15日18:07 【字號 】【留言】【論壇】【打印】【關閉
中國農村自願移民的現狀與前景

一、農村移民的歷史

 

  1、中國歷史上較大規模的移民發生過多次,大都為人口稠密地區居民移向人口稀疏、土地資源豐富的地區,這些地區的人口稀疏可能是戰亂或自然災害的結果,也可能是因新邊疆的開辟。

  2 1949年以后,中國也曾有過幾次較大規模的移民,它們大體可分以下三種形式:

  –––非自願移民:如文化大革命(19661976年)期間1700萬知識青年上山下鄉和過去50年中數百萬水庫庫區居民搬遷。這兩種移民或是從城市移往農村,或是從生活條件較好的農村地區移向生活條件較差的農村地區,因而被稱之為逆向移民。

  –––自願、自發的移民:如60年代大飢荒時期,山東農民移往黑龍江省,被稱為盲流。80年代中期開始農民季節性地流向城鎮和沿海發達地區,其規模達到一年8000萬人,雖然存在著戶口制等制度障礙,但這種季節性移民中已有一部分在流入地沉澱下來,成為事實上的永久性移民。其特點為從生活較差地區移向較好地區。

  ––––政府組織的自願移民。1983年政府實施甘肅的定西、河西地區和寧夏的西海固地區(以下簡稱“三西”地區)開發扶貧,90年代,政府將移民作為緩解某些自然資源缺乏,人口超載地區的貧困的最后手段。這種扶貧開發式移民基本上是從農村地區移往農村地區,但是是從收入低的地區移往收入高的地區。本報告將集中分析這種由政府組織的農村自願移民。

  3、政府組織的農村自願移民在70年代已有成功的案例,但把它作為大規模緩解貧困的手段,始自1982年。當年,甘肅中部地區連續干旱5個月,致使樹草枯死,人畜斷水,僅甘肅定西地區就有120萬人要靠汽車拉水維持生存。政府下撥了大量救災款和投入大量人力物力,還是發生了五六萬人扒火車外出逃荒,致使隴海鐵路運輸一度阻斷的事件。為從根本上改變甘肅中部和寧夏南部山區的貧困狀況,中央政府決定設立“三西”建設專項資金,每年由財政撥款2億元,連續撥10年(后又延長10年),用於甘肅的河西地區、定西地區和寧夏自治區的西海固地區。其中,河西地區為黃河走廊平地綠洲和高山沙漠戈壁區,而定西地區和西海固地區則屬干旱的黃土高原丘陵溝壑區。政府的策略是從干旱的定西和西海固山區遷移部分人口,到河西地區、河套和沿黃兩岸水、土、光、熱資源豐富地區開發荒地。通過這種特殊措施,移出的貧民戶可以獲得較好的生存條件,穩定解決溫飽問題﹔而留下的農民的生存空間相對變大,為解決溫飽問題提供了必要的基本條件。這樣可以同時實現增加河西地區糧食產出,緩解定西和西海固地區貧困和保護三地區生態環境這樣三重目標(高鴻賓,1997)。在甘寧兩省區政府的具體組織下,到1990年底,已從特困地區向新開發的灌區移民32萬人,而到1998年底,移民人數達到63萬人。

  4、廣西自治區是90年代運用移民方式扶貧的代表。1993年廣西自治區政府決定用7年時間搬遷安置石山地區貧困人口25萬人。廣西壯族自治區是貧困人口較多的省區,經過多年的扶貧開發,解決了600萬人的溫飽,他們多數是生活在生產條件較好的土山地區。而剩余的500萬貧困人口中,80%生活在大石山區,雖然政府也採取了許多扶持措施,但效果不顯著,究其原因主要是自然條件太惡劣。表現在:一是缺土,人均耕地不足0.3畝的有25萬人,不足0.5畝的有50多萬人,而且多是碗一塊瓢一塊,牛不能耕的石縫地。二是缺水,廣西這些大石山區屬於喀斯特地貌,沒有地表河,人畜飲水十分困難,正常年景一年中缺水七八個月,需要到幾裡外甚至幾十裡外挑水吃。三是資源貧乏,山上沒有植被,地下沒有礦藏。四是交通閉塞,行路困難。自1993年移民扶貧計劃實施以來,至1996年廣西全自治區共投入3.6億元,建立了122個異地安置點,從22 個石山貧困縣移出貧困戶2萬戶、10.2萬人,到這些安置點從事農業綜合開發。1997年,廣西又得到廣東省6000萬元援款,用於安置河池地區和百色地區特困農戶4000戶、2萬人。由此,進一步加快了移民速度。

  5. 除甘肅、寧夏、廣西三省區外,自1996年起,廣東、湖北、陝西、吉林、山西等省也將移民納入扶貧計劃,並已分別實施。

 

表一、各省區移民情況

 

計劃

(萬人)

實施*

(萬人)

方法

甘肅

60

38

興修水利、建移民基地、開發土地

寧夏

72.4

24.4

興修水利、建移民基地、開發土地、

廣西

25

23

建移民點、開墾荒山

廣東

22.5

19.4

 

湖北

20

4

造地、建林特場、茶園

陝西

24.5

 

建立移民開發區等

資源來源:根據各省報告整理,見《開發與致富》19971998

* 甘肅、寧夏、廣西為1998年年底數,其他各省為1997年的實績。

 

二.移民的動因與必要性

移民的必要性

  1、中國的山地高原、丘陵面積佔國土面積的70%,其中一些地方資源貧瘠,生存條件惡劣,是中國貧困人口聚集的地區。在甘肅、寧夏等北方黃土高原丘陵溝壑區,有土無水,年均降雨量僅為200-400毫米,一遇干旱,不僅難以滿足農作物需要,而且人畜飲水都很困難。而在廣西、貴州等南方石灰溶岩區,有水無土,廣西壯族自治區人均耕地面積低於0.5畝,有大約50萬人,其中低於0.3畝的達25萬人。即使風調雨順,以這一點點土層薄,分布散的石山中的耕地,也難以生產出這些農民家庭所需的糧食。

  2、在這些貧困地區,人口迅速膨脹,造成貧瘠資源之上的人口過載,加劇了人與資源的矛盾。1949年以來,由於醫療條件改善、人民公社平均主義的分配制度和國家的社會保障制度的實行以及鼓勵少數民族生育的政策,使貧困地區人口迅速增長。以“三西”地區為例,1949年到1983年,甘肅以定西為代表的中部地區人口從261.48萬增加到點572.17萬,增長了118.8%,平均每年遞增2.3%。同期寧夏西海固地區從48萬人增加到140.6萬,增長了192.9%,年遞增3.0%。而全國同期雖也是人口膨脹,但年均增長速度為1.9%。貧困的三西地區人口增長明顯超過全國平均水平。迅速增加的人口,加大了對貧瘠的耕地的壓力,過度開墾,濫砍亂伐,破壞了生態環境,又使當地農民更深地陷入貧困,因而形成了人口增加→生態破壞→衣食不足→政府救濟→人口進一步增加的惡性循環之中。

  31978年以來,農村實行的家庭承包責任制的改革,在促進農業生產增長的同時,也產生了土地資源佔有方面的新問題。在貧困地區,由於土地僅夠維持生存,因此,在承包之后一般沒有重新調整。不重新分配土地,符合中央政府政策,有利於農民在土地上投資投勞,但在過去近二十年中,農民家庭人口規模發生了較大變動,有的農民分地時尚未結婚,隻分有一個人的耕地,后來成家又生兒育女,四、五口人仍隻耕種一個人的承包地,糧食不足食用,如無其它就業機會,生活就顯得十分困苦

  4、緩解這種生存環境惡劣,人均資源佔有量貧乏地區的貧困問題,可以有三種方法:

––––就地扶貧,努力提高現有土地的產出效率,如在黃土高原地區採用各種節水措施,修梯田、建水窖、用地膜,可以較大幅度提高糧食產量,從而解決貧困人口溫飽問題。

––––引導農民外出打工。在西南地區,政府的扶貧機構用給予貸款,提供培訓和就業信息等方式,鼓勵貧困地區農民到沿海經濟較發達地區做工,通過這種季節性的農民流動,增加貧困農民的現金收入。

––––搬遷移民,為遷出農民提供其它的生存資源,同時緩解移民遷出地的土地及其它自然資源的壓力,從而達到無論移出的農民還是留在原地的農民生產和生活條件都能有所改善的目的。

5、上述三種方法都可達到扶貧目的,但是在成本與收益方面保有不同:

––––就地扶貧,政府的投入較小,農民承擔的風險也比較小。但因為生存環境的限制,在基本解決溫飽之后,后續發展的右能性較小。在這些窮困山區的自然村修建水、電、路等基礎設施建設的成本可能太高而難以實行,農民生活質量難以從根本上改善。

––––外出打工,因隻貸款給勞動者本人,政府投入相對較小,且貧困農民現金收入較短時間內就可有較明顯的增加。但是,對於貧困山區少數民族的農民來說,因為語言、生活習慣等方面與沿海地區和大城市的差異,外出打工,他們需承受巨大的心理沖擊。而且由於只是勞動力的季節性流動,貧困山區的生態環境狀況不會有什麼大的改變。

––––搬遷移民,政府和移民家庭付出的成本都比較高,但是,如果移民成功,則不僅可以提高貧困農民收入,而且可以明顯改善其生活質量,同時為遷出地生態環境的建設提供條件。

 

表二. 不同扶貧方式的成本收益比較

 

    

    

 

政府付出

農民付出

提高收入

生活環境

維護生態

就地扶貧

+

+

+

––

––

外出打工

++

++

++

+

––

搬遷移民

+++

+++

+++

+++

++

 

6 1994年,中國政府制定了《八七扶貧攻堅計劃》,要用7年時間,使8000萬農村貧困人口擺脫貧困。余留的貧困人口中許多人生活在自然資源極其貧乏的地方,高寒山區、溶岩石山區、干旱山區、邊遠深山區,那裡缺土缺水缺資源,通電通路難度大。要徹底解決這裡的貧困,隻有移民。在1996年,中國政府領導人表示:“在缺乏基本生產和生活條件,一方水土養活一方人,確實找不到其它路子的少數特困地區,要實行異地開發搬遷扶貧”。(1991.7#

71999年,中國政府召開了扶貧開發工作會議。會議重新審視了到2000年年底的“扶貧攻堅”目標,並指出,屆時中國還有兩部分人口,“一部分是不適合參加生產勞動的殘疾人和社會保障對象,需要家庭供養和社會救濟”,“還有一部分人生活在自然環境十分惡劣的地區,特別是偏遠山區和一部分少數民族地區,缺乏基本生產生活條件,有些需要搬遷移民”,這兩部分人大體有2000多萬人。(溫家寶1999722日)由此可以看出,搬遷移民在2000年以后,仍然是政府緩解農村貧困的一項重要手段

8、從表一看,甘肅、寧夏、廣西、廣東、陝西、湖北等六省計劃實行搬遷移民的貧困人口為224.4萬人,以此推算,全國需搬遷人口規模至少在500萬至600萬。而已實現搬遷的貧困人口大約為100120萬,仍有400480萬山區貧困人口需要搬遷。

移民搬遷的可能

8、農村地區移民,關鍵是土地資源。雖然中國耕地資源有限,但以下幾種土地資源為移民提供了可能。

––––可開墾荒地,中國尚有宜農荒地5億畝,其中屬一等、二等地可開墾為耕地的有1.95億畝。主要分布於東北和西北地區,如甘肅、寧夏的沿黃河地區的戈壁沙漠地區,隻要解決灌溉,就可開墾為綠洲。

––––可開墾荒山、荒坡。根據全國第4次(1989––1993年)森林資源調查結果,我國(不包括台灣省)現有林業用地2.6億公頃,相當於我國國土面積的25%,遠高於耕地面積。但是現有林業用地中有林地僅為1.29億公頃,而宜林荒山和荒地面積達到0.63億公頃,疏林地和灌木林地共計0.48億公頃。也就是說,我國尚有適宜造林的林業用地資源1.11億公頃沒有利用,佔林業用地的42.2%

––––國有農場、林場。50年代,國家組織開墾荒地,設立國有農場、林場。文化大革命中,各地又設立了大批勞動干校,成立了內蒙、雲南等地的生產建設兵團。國有農場、林場土地面積較大,僅國有農場佔有的耕地面積就達到6737萬畝,而勞動干校和建設兵團又多數被廢棄,其中一部分土地資源可以用於移民安置。

移民搬遷的障礙

9、一方面仍有相當數量貧困人口困守在自然環境惡劣的地區衣食不足,另一方面又有相當數量的土地資源閑置,這種矛盾現象是由以下幾方面因素造成的:

––––開發所需投資量大。荒地開發,需建設灌溉和排水系統,荒山荒坡開發,需有公路等基礎設施與之相連,這些公共投資數額大,回收較困難。另外,荒地荒山墾殖所需的生產投資也比較高,而回收期又比較長,如果沒有國家的資助,這種較大規模的土地資源開發將難以進行。

––––制度障礙。中國現行的土地公有(國有或農民集體所有)的產權制度,限制了土地市場的發育和土地產權的交易。而現行的戶口制度又限制了居民的流動,如果外來農民不能取得居住地的居民身份,與戶口相關的教育等各項公共服務也就無法獲得。

––––文化和技能障礙。貧困的山區農民受教育水平低,缺乏在新開墾的土地上從事生產所需的知識和技能,而民族文化的差異也會增加他們移入一個新的社會環境的困難。

10、上述投資、制度和文化方面的移民搬遷障礙,無法靠市場機制加以克服,隻有通過政府的干預和有效的組織,才能實現移民的需要與移民的可能之間的結合。

 

三、移民方式

 

1、移民工作的組織。移民工作涉及黨委、農業、教育、交通、水利、電力、財政、糧食等多個部門,所以凡實施移民扶貧計劃的省區一般都設立政府的移民領導小組,領導小組負責人為省政府的領導,其成員包括上述相關部門的負責人。以下地州(市)、縣、鄉三級都設立相應移民領導小組。

2、領導小組負責決策和協調,具體工作由下設辦事機構完成。甘肅設立了“兩西”建設指揮部,寧夏則由農業建設委員會負責,而廣西則由各級扶貧開發辦公室組織實施。

3、甘肅、寧夏和廣西的縣級政府負責具體組織移民工作。移出地的縣鄉負責派出干部,在移民的社區自治組織成立之前,移民事務基本上都由這些移出地的干部負責。廣西與上述二省不同的是組織移民開墾荒山和生產的是由經濟組織––––扶貧異地安置公司負責。公司承接資金,征購或租用土地,與農民簽訂借貸合同。公司負責具體經濟事務,為落實項目管理和實行項目投資法人負責制的提供了組織保証。

3.6   在同一縣內搬遷,縣級政府協調遷入和遷出兩地相對容易,甘肅省自1983年起實施移民安置計劃,其中縣內安置為23.9萬人,遷往河西地區(跨縣且跨地區)的人數僅為6.9萬人。廣西自治區實施移民計劃,也確定80%的移民將在縣內安置。

跨縣跨地區的移民安置,因其隸屬不同的行政區域,協調、監督都比較困難。寧夏和廣西都規定由移民遷出縣負責移民基地和村點的建設,有關資金撥付移民遷出縣政府,而甘肅實行遷入縣接受建設資金,負責建設好基地后移交給移民們使用。從實行的效果看,似乎寧夏、廣西的做法較好,因為遷出縣時移民更為關心、負責。

 

 

 

提高土地產出率的方法投資較少,見效較快,但其飽和后,可持續發展的機會很少。而移民方法脫貧效果明顯,而且農民固定資產增加,就業機會增多,繼續改善生活的前景良好。“三西”地區80年代強調了“移民扶貧”的作用,而90年代轉而注意就地扶貧,解決多數尚不足溫飽的貧困農戶。而廣西、廣東等省區則在80年代實行普遍的就地扶助脫貧,90年代才用移民方式解決最后的剩余的貧困問題。兩種順序不同,但都是在一定歷史條件下形成的。甘肅、寧夏90年代改變策略是因農業技術創新改變了黃土高原干旱地區提高土地產出率的可能性,從而降低了扶貧的相對成本。

2.5  在市場經濟環境中,農村居民向城市遷移,收入低的地區居民向收入高地區遷移,是必然趨勢。但是,由於人口眾多和長時期的政策限制,向城市的遷移速度十分緩慢,而受人口膨脹和土地資源限制,從貧困的山區農村向較為富裕的農村地區的遷移早已停止。而山區貧困農民收入不足溫飽,受教育程度較低,又困於一隅,個人難以承受遷移的風險。由於政府的扶助,打破了遷移的制度障礙,減低了遷移的風險,成功地實施了較大規模的移民,為這部分社會最困難的人口緩解貧困開辟了出路。

 

 

3.1   中國現有的可墾殖的土地資源大都已開發。而戶籍制度和土地集體所有的產權體制限制了農村地區移民。“三西”、廣西等各省的移民方式中,都規定了鼓勵貧困地區農民投親靠友、分散移民,投新靠友的農民又規定了保護措施,對於接收的村庄也給予少量補貼。在1983年到1990年期間,三西地區的32萬移民中,分散移民方式共安置2.4萬人,佔總數8%左右。這一方式是通過政府的鼓勵措施,主要由社會的親友來承擔扶貧的成本。

3.3   除了農業生產為主業的移民外,各地都實行過與工副業生產的移民,即政府從扶貧資金中撥出款項,支持移入地的企業投資,而企業接收部分移民。因內地鄉鎮企業經營管理水平低,效益差,不僅償還貸款無法保証,而且企業一旦倒閉,本地農民還有田種,外來移民則衣食無著。

 

四、政府的移民支出與效益評估

 

4.1   國家扶貧資金包括支援經濟不發達地區發展資金、“三西”農業建設專項補助資金、新增財政扶貧資金、以工代賑資金和由財政補貼利息的扶貧專項貸款。各省、市、自治區按中央分配到本省(市、區)的扶貧資金總額相應提供3035%的地方配套資金。

4.2   甘肅、寧夏兩省的移民經費主要來自中央政府的“三西”建設專項補貼資金,即每年2億元。“三西”建設資金的使用比較分散,其中53%用於水利建設,9.6%用於移民安置,7.3%用於農電建設,10%用於鄉鎮企業,其它用於農林畜牧、智力開發、農村能源等項目。世界銀行扶貧項目也包含了相關各方面,與之相比,“三西”建設資金的使用分散表現為項目選擇不准,相互之間缺乏連系,資金使用中缺乏有效監督,貧困地區開發扶貧與移民項目之間也缺乏整體規劃。

4.3   廣西自治區的移民經費主要來自中央財政的以工代賑資金中央與自治區的發展資金和中央財政貼息的信貸資金,上述三部分各佔移民經費的三分之一。其中以工代賑和發展資金用於固定資產和基礎設施投資,包括土地征用(或租用)投資,水、電、路等基礎設施建設和農民建房補貼三項,屬國家無償投入﹔信貸資金用於生產項目扶持,屬有償資金。據估算,縣內移民政府需人均支付3500元,地區內移民需4000元,而跨地區移民則需4500元。移民搬遷路費由移民遷出縣從縣發展資金支付,移民項目管理費(項目經費的3.5%)由自治區財政的配套資金中支付。

4.4   人均搬遷經費支出各地的計算口徑不一,甘肅“兩西”建設的估算是移民搬遷人均政府支出為1200元,這是80年代的成本。1996年廣西確定要政府支付的移民成本為人均4000元,應該說大體與80年代相當。表二為根據19831992年實際支出計算的甘肅省政府對搬遷人口的人均補貼額。

 

表二、1993––1992年人均移民經費支出

 

甘肅中部

甘肅河西地區

人均投資額       (元)

1625

1220.9

其中  耕地開發費 (元)

1510

805

      遷移補助費 (元)

93.4

374.9

      公益事業費 (元)

18.1

27.2

      移民管理費 (元)

3.5

13.8

移民總數         (人)

228721

68574

耕地開發總數     (畝)

425798

65527

移民投資總額     (萬元)

37167

8372

資源來源:根據黎申主編《三西移民錄》附表五、六、七整理。

 

甘肅河西地區是自流灌溉,耕地開發成本相對較低,政府人均補貼僅805元,而中部地區提水灌溉,人均補貼達1510元。二者差別較大的原因之一是中部地區移民人均分配2畝耕地,而河西地區則人均不足一畝。

4.5   上述成本只是政府為移民搬遷支付的成本,移民自身的貢獻主要是勞務。兩年移民的勞力投入總和大體相當於政府的補貼額。

4.6   計算投資收益現在有三種算法,一是將移民基地形成資產與政府投資比較。寧夏建設了6處縣外吊庄,投資5800萬元。而已形成的林、牧、副業和民房、學校、商店、醫院等固定資產總值已超過4000萬元,再加上土地的增值,已超過投資額。(移P135

第二種方法是用收入方法計算,以甘肅中部高揚程提灌景電二期工程為例,該工程總投資4.6億元。而項目區內農、林、牧業年淨收入為7180萬元,加上國家每年在這個地區少支付的救濟款、糧食價格補貼和人畜飲水補助費共1190萬元,兩項共計8370萬元,大約6年產出效益與國家節省資金可相當於國家投資。

第三種方法是用個人收入計算,用個人年純收入減去在遷出地純收入再減去原遷出地政府補貼。由此計算80年代移民每年新增的純收入為移民投資額的45.8%

4.7   移民的社會效益。遷入地農民增加了糧食產量和出售量,減少了國家補貼,促進了山區與河套地區的商品貿易、勞務流動與信息交換。

4.8   生態效益。隨著貧困地區人口密度下降,減少了因砍柴打草對土壤植被的破壞,減少了水土流失。

五、政府的相關政策

 

為了降低移民的遷移成本,穩定移民的預期,甘肅、寧夏、廣西等各省區都規定了一系列對移民的優惠政策。

5.1   土地政策。各省區一般都強調移民對土地的長期使用權,但在所有權方面,又有區別。寧夏規定開發出的土地為國有,移民長期承包使用,子女可以繼承。廣西規定國家征購后的土地及其它固定資產,永久歸異地安置點集體所有,任何單位和個人不得佔為已有。

甘肅、寧夏和廣西一般都規定了移民人均可佔有耕地數量,如“三西”地區曾規定,灌區移民劃地應控制在1.5畝以內,以增加移民區內容量。各地還規定移民可無償佔有的宅基地的數量。

5.2   稅收政策。移民新開發的農業用地,從有收入的一年起,一般免征3––5年農業稅,農林特產稅,免交統購糧和集體提留。

5.3   投資政策。對移民安置地區的水利、農電等基本建設,“三西”資金給予優先安排﹔干支渠襯砌、人畜飲水、鄉鎮企業等項目,優先考慮移民區。

5.4   補助政策。國家對移民搬遷和重建家園給予補助:向河西移民每人補助300元,中部縣內移民每人補助100元﹔西海固縣外吊庄移民每人補助80元。每個移民戶分配半方平價建房木材指標。寧夏補貼水費3年,3年后未脫貧戶水費繼續由縣裡財政補貼。

5.5   原承包地政策。在遷出地移民原承包的耕地,允許繼續承包兩年。

5.6            糧食供應政策。國家為移民每人每年供應返銷糧100斤。

     5.7   生產資料供應政策。寧夏規定,對移民吊庄的化肥供應,由區農建委計劃單列,專項下達。甘肅規定,對移民區化肥、柴油實行指標照顧,優先供應。

     5.8   貸款和救濟政策。甘肅、寧夏兩省區規定,對移民的生產所需優先貸款支持,生活困難優先救濟照顧。甘肅還對河西移民籌集了100萬元周轉金,專門解決安家初期的生產困難。

5.9   配套建設政策。甘肅、寧夏兩省區規定,移民集中安置區的學校、醫院、商店、郵電等社會服務設施,由各業務部門投資建設。這些扶持政策,調整了有關方面的利益,解決了各種不同的問題,吸引鼓勵了農民遷移,對移民發展生產、安居樂業,起了良好的作用。

 

六、經驗與問題

 

6.1   在甘肅、寧夏、廣西等省區的移民實踐中,產生了很多有益的經驗,如:

──各級政府的動員組織是項目成功的保証﹔

──堅持移民自願,動員農民參與。搬遷農戶參加興修水利、平整土地、修路建房、植樹造林等一系列移民點基礎設施的建設,這種對項目自始至終的熱情參與,是移民扶貧的一個重要特點﹔

──政府對移民搬遷給予財務補助、稅收優惠和其它各項扶持,但基本原則還是要移民們自力更生,建設新家園﹔

──搞好移民點的選址和開發規劃﹔

──多方籌集移民搬遷資金。

6.2   從甘肅、寧夏和廣西的移民搬遷過程看,還存在一些不容忽視的問題。如:

──移民搬遷經費的管理。在貧困地區,地方財政困難,因此“三西”地區曾出現過用移民經費發工資的現象。另外,由於移民工作涉及遷出地與遷入地多個環節,也必須防止挪用或貪佔現象發生﹔

──由於勞力較多較強的貧困戶搬遷出去,原遷出地的社會和生態環境問題更需要加倍注意。“三西”地區移民的前10年中,由於遷出人口比較零散,人口遷出后的規劃也沒有跟上,生態環境保護的效果不明顯,遷出地留下的貧困農民生活改善很慢。應在移民遷出后,將留下的農民適當集中,以改善他們的用電、用水等生存條件,同時為部分山地退耕還林創造條件﹔

──科技推廣和文化教育問題,還需給予更多的注意。貧困地區農民受教育的程度較低,而移民使用了較多的資金投入,要求生產附加值更高的商品,而不只是個人消費的食品。因此,移民的文化教育水平和生產對他們的要求之間產生矛盾。因此移民點的掃盲教育、技術推廣服務應從規劃時就予以安排﹔

──移民的資金安排應充分。有些移民區資金不足,醫療、教育和水電路等基礎設施建設沒跟上,影響了移民的安居與生活﹔

──搞好異地安置戶的歸屬問題。異地安置戶搬遷后,戶口應屬新地區管理。但當地往往怕收管后添麻煩,如生活困難的救濟、生產的扶持等,有的還怕收管后移民參與分田分地,因此不願接管,這對異地安置管理造成諸多不便。同時,異地安置開發戶剛搬遷,生活困難,特別是口糧問題突出,既無糧,又無錢,需要政府給予生活安排。歸屬問題不落實,管理上就有漏洞,需要地方政府一一及時解決。

──異地開發承包期的處置。目前異地安置的群眾,一部分是在新地村屯租賃承包土地、荒山等,承包期有10年、15年、17年、50年不等。安置點群眾擔心,一旦承包期滿,有規模,有收入,有效益,如出租方不願續約,收回土地、荒山怎麼辦?弄不好,承租方又不得不另謀異地開發。這就要求政府出面協調,建議以當地法規的形式促成承包期延長﹔至少也要明確規定:承包合同期滿后,在同等條件下,承租方有優先承租權。

來源:人民網經濟頻道 (責任編輯:石希)
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