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基本養老保險財務隱患亟待解決

2012年03月12日08:35  房連泉       手機看新聞

日前發布的《中國養老金發展報告2011》披露了一些數據,從這些資料來看,我國城鎮基本養老保險制度在擴面征繳、基金管理和待遇發放三個環節上存在一些問題,歸納起來,可被認為在財務可持續性上面臨的三個結構性挑戰問題。

擴面征繳———正規部門與非正規部門之間的收入來源結構變化。

我國城鎮職工基本養老保險制度(以下稱簡城鎮制度)建立於上世紀90年代初,初期的參保對象主要為國有企業職工。隨著制度擴展,非國有、集體企業等逐步被納入到制度中來,相應的征繳收入來源結構也發生了變化。“十一五”期間,來自非正規部門參保人員的比例逐年上升,至2010年末,以“個體身份”參保者人數為4210萬人,達到參保總量的21.7%。這成為“改善參保狀況的重要原因”,來自非正規部門的參保者擴大了制度覆蓋,增加了繳費收入,這部分群體的年齡結構相對年輕,從整體上降低了制度贍養率。

“十二五”期間,非正規部門就業人員將是擴大城鎮制度覆蓋面的重中之重,主要基於以下幾點考慮。一是隨著《社會保險法》的出台,征繳力度不斷加大,目前正規部門已基本上做到“應保盡保”,擴面的潛在空間不斷收縮﹔二是部分中小企業職工、個體戶和靈活就業者也已被納入制度覆蓋范圍,但由於城鎮制度門檻較高,缺乏吸引力,非正規部門中仍有很高比重就業人員未加入制度﹔三是非正規就業部門人員具有工作不穩定、收入水平低以及流動性強等特點,在保費征繳上存在一定困難﹔四是目前各省份之間基本養老保險基金結余的地區性差異現象,也說明非正規部門就業人對於制度增收的重要性。一般來說,流動人口規模越大的省份,養老基金的結余情況越好。2010年全國城鎮制度征繳收入扣除養老金支出的年度結余為657.4億元,其中僅廣東省就達405.9億元,佔全國結余的61.7%。

從收入來源角度分析,將非正規部門就業人員納入制度,是實現財務可持性的關鍵因素之一。2010年,我國城鎮就業人數為3.33億人,但參保職工數量僅佔58.3%,也就是說仍有超過1/3的人員未加入。當年外出農民工為1.53億人,大多數也未加入城鎮制度。這些未參保群體可被看作為擴面的“優勢資源”,他們一旦加入,將在短期內對制度收入形成巨大貢獻。問題的關鍵在於,如何設計繳費門檻較低,且具有激勵性和便攜性的制度結構,吸收非正規部門就業人員加入,需要從戰略高度上重新考慮養老金制度的改革思路。

基金管理———存量增加與保值增值之間的結構性矛盾。

“十一五”以來,城鎮職工基本養老保險基金累計結余快速增長,至2010年已達15365億元,相比2006年增加近1萬億元,年均增速超過20%。基金結余快速增長主要有兩方面因素:一是征繳收入的大幅上升。在“十一五”期間,來自企業單位的基金征繳收入年均增長率高達21.9%﹔二是各級政府對基本養老保險基金的財政補貼。由於城鎮制度基金管理實行地方統籌,不少省份基金出現收不抵支,靠中央和地方兩級財政進行補貼。2006年以來,歷年財政補貼額呈不斷上升態勢,在至2010年的5年期間,累計補貼額高達7165億元,佔到全國基本養老保險基金累計結余的46.6%。

巨額的結余資金為基金管理帶來挑戰,面臨的突出矛盾是積累存量與投資收入增量間的比例關系失調問題。以2010年為例,全年城鎮制度基金征繳收入為11110億元,佔基金總收入來源的82.8%﹔政府財政補貼為1954億元,佔比為14.6%﹔而利息收入僅274億元,佔比僅2%,可以說對基金增值的貢獻率微乎其微。

長期以來,鑒於監管體制不夠完善、金融市場發展不成熟等條件限制,我國一直嚴格限制基本養老保險基金的投資渠道,投資對象局限於銀行存款和國債。隨著養老保險基金積累的快速增長,保值增值形勢越來越嚴峻。

以2010年為例,全國1.5萬億元的基本養老保險基金分散在各省,由於90%存入銀行,10年來年均投資收益率不到2%,低於年均通脹率。這種情況長期發展下去,基金貶值將對制度賬務可持續性構成巨大威脅。因此,盡快出台基本養老保險基金的投資管理辦法迫在眉睫。

從全球經驗看,許多發達國家在現收現付制發展成熟前,利用制度的收支結余建立起養老儲備基金,通過一定的投資渠道來實現增值,這是一種解決制度可持續問題的戰略舉措。我國目前處於人口紅利尾期,在步入人口老齡化加速期前,如何把握機遇,做大做實養老儲備,建立健全養老基金的投資管理體制意義重大。

待遇給付———低替代率水平與高繳費負擔之間的結構性不平衡。

自2005年以來,國家已連續七年調整企業基本養老金待遇水平。但從總體上看,養老金替代率仍呈下降趨勢。在此,採用全國城鎮企業退休人員平均基本養老金相對於在崗職工平均工資的比重作為分析指標,來分析企業退休人員養老金替代率的變化趨勢。在2002年-2010年的9年期間,歷年企業退休人員養老金替代率數字分別為:63%、57%、53%、50%、45%、42%、44%、45%、44%﹔可以看出,在前5年(2002-2006),替代率呈逐步下降趨勢﹔近5年(2006-2010)來則維持在44%左右,“調待”對於維持替代率水平穩定發揮了一定作用,但總體上看,退休人員替代率仍處於較低水平。

扣除歷年來自政府的財政補貼,目前全國城鎮制度養老基金收支基本平衡。這樣,可以通過制度繳費率與贍養率指標,大體估算出制度應有的替代率水平。2010年,城鎮制度的平均繳費率為28%,制度內贍養率為32.5%,計算替代率水平為:28%÷32.5%=86%。對比發現,2010年理論上的替代率水平(86%)要比實際替代率(44%)高出近一倍。這種高繳費率與低替代率的鮮明對比,充分說明了城鎮制度在運行上出現了問題:一方面企業和職工的繳費負擔沉重,而得到的養老金待遇較低﹔另一方面制度的財務收支出現虧漏,在基金的征繳和支出管理上存在隱患。

造成這種狀況的原因可從兩方面進行分析。在制度的收入來源上,由於職工繳費意願較低,普遍存在著繳費基數偏低、隱報收入以及逃、漏費等問題,使實際征繳收入下降﹔在待遇支出上,由於存在提前退休、冒領、超額發放等問題,實際養老金支出高於政策規定水平。

從根本上分析,高繳費率與低替代率之間的結構性矛盾來自於城鎮制度設計上的缺陷。在當前部分積累式的制度框架下,繳費負擔過高,養老金繳費與權益聯系幾乎蕩然無存,制度缺乏參保激勵。同時,待遇調整主要來自於行政手段,缺乏正常化的指數化調整機制,財務收支缺乏精算支持。因此,解決城鎮制度財務隱患問題的現實出路在於引入結構性改革,建立收支自動平衡的財務運行機制,保障制度實現長期可持續性發展。

□中國社科院世界社保研究中心

房連泉

(來源:新華網)

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