確權大戰:最后攻堅 400平方公裡土地上的小產權房--財經--人民網
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確權大戰:最后攻堅 400平方公裡土地上的小產權房

2012年06月06日08:31         手機看新聞

  面對無地可用及土地財政難以為繼的殘酷現實,深圳再次祭出了“土地改革”這把利器,這次,矛頭指向了產權紛繁復雜、面積近400平方公裡的原農村集體土地。

  事實上,圍繞這400平方公裡的土地,深圳市政府與原村民已博弈了二十多年,最終這片土地成了“歷史遺留問題”。這次,深圳聯合國土資源部與廣東省政府啟動的土地管理制度改革綜合試點,把這片土地的確權、盤活作為一大重點,並提出分類確權、房地分離、收益共享等一系列新穎設想,希望能讓這個“歷史遺留問題”徹底得以解決。

  近400平方公裡土地意義重大

  “隻有把確權的事理清了,土改才有進行下去的可能。”上月25日,深圳土地管理制度改革綜合試點啟動儀式結束后,深圳市國土規劃與管理委員會一位官員如是說。原農村土地分類確權,直接制約著土地管理制度改革的其他環節能否啟動,因此成為深圳當前最迫切需要解決的問題。

  但這個最迫切需要解決的問題,事實上已困擾深圳市政府二十多年。其最早可追溯到1987年。當時,由於建特區需要資金,深圳在全國率先試行了土地使用制度改革,變土地的無償使用為有償使用。這次改革使土地突然從資源變成了資產,政府從原村民手裡用幾千元征來的一畝地,通過招拍挂轉手一賣便是幾十萬、上百萬,原村民開始認識到土地是“無價之寶”,佔地建房現象開始出現。

  之后深圳進行了兩次城市化土地統征(轉),將全市域土地全部國有化,但是,所謂的城市化只是“翻了塊牌子”,伴隨著一波又一波的佔地建房熱潮,原本應收歸國有的農村集體土地,實際上大部分仍被原農村集體及原村民佔用著。

  2010年深圳市相關統計數據顯示,全市土地總面積1991.71平方公裡,其中農用地916.17平方公裡,建設用地917.77平方公裡,未利用地157.77平方公裡。這其中,原農村集體經濟組織共佔用約390平方公裡建設土地,佔全市建設用地42%,而其中僅有四分之一(95平方公裡)為合法用地。

  這近400平方公裡的土地上蓋起了各種建筑物,被深圳官方稱為“歷史遺留違法建筑”,俗稱“小產權房”。據統計,截至2011年底,深圳小產權房違法建筑達到37.94萬棟,建筑面積達4.05億平方米,是深圳市總建筑面積的49.27%。

  對於這個未來十年僅能提供約42平方公裡新增建設用地的城市來說,這400平方公裡的土地意義重大。將這部分存量土地盤活並高效利用,是深圳未來發展的關鍵。而盤活的關鍵又在於確權。

  確權問題涉及四類用地

  根據深圳市之前的規定,符合“一戶一棟”政策的原村民,可以建一棟佔地不超過100平方米、建筑面積不超過480平方米的自住住宅,每人還擁有100平方米的工商用地指標,此外,每戶還有200平方米的公共設施用地。但實際上,深圳原村民所佔用的土地及擁有的房產遠不止於此。

  “很多原村民建的房子不止一棟,而且建筑面積也遠遠超出了480平方米﹔另外,還有一些不符合‘一戶一棟’的外來人員也建了房子。”深圳市英聯房地產估價顧問有限公司董事長宋星慧告訴記者。

  據了解,經過1992年和2004年兩次城市化土地統征(轉),深圳名義上實現了全市域土地的全部國有化,但在土地征(轉)過程中遺留了很多問題。部分土地已經實施征地補償,但政府尚未全部納入儲備和管理﹔部分政府已征土地並沒有完善征地補償手續﹔部分政府應返還或用於安置農民的土地尚未安排﹔仍有一定數量的土地沒有按照國有建設用地規范化管理,停留在用地待批狀態。

  這直接導致了深圳的“小產權房亂象”:原村民除了在自家的宅基地上建房子,同時也在尚未納入管理或未完成征地補償的土地上建起了房子、廠房,而且每當有“風吹草動”,搶建風潮便隨之而起,愈演愈烈,屢禁不止。

  這也使得確權問題變得相當復雜。“要分類確權,首先要將原村民所佔的土地和在土地上建的房子分類。”宋星慧認為。

  宋星慧指出,深圳所謂的“歷史遺留違法建筑”主要涉及四類用地,其中包括兩類合法的,即在“工商用地100平方米?人、居住用地100平方米?戶、公共設施用地200平方米?戶”指標范圍內,在原農村集體土地或劃“紅線”的安置區內的國有土地上蓋的房子﹔另兩類是超出指標蓋的房子,如在原農村集體土地上一戶建了幾棟、建筑面積超過480平方米的﹔以及非法佔用國有土地建房子的。

  部分“小產權房”有望確權

  宋星慧預計,原村民在兩類合法用地上建的“小產權房”,有望在履行一定手續后獲發房產証,但可能是“有限制產權”,過了一定年限(可能是10年)才能上市交易。

  事實上,2009年深圳發布的《深圳市人民代表大會常務委員會關於農村城市化歷史遺留違法建筑的處理決定》(下稱‘處理決定’)中,已經對如何處置“小產權房”做了規定。

  根據“處理決定”,原村民在100平方米宅基地上建的建筑面積為480平方米的房子,以及利用100平方米工商用地建的房子,有望在補交部分地價后,獲發房地產証。除此之外,則可能被拆除或沒收。“處理決定”指出,對於非法佔用已完成征、轉地補償手續的國有土地,嚴重影響城市規劃,又存在嚴重安全隱患的,予以拆除﹔不違反城市規劃,或者違反城市規劃但可以採取改正措施加以利用的,予以沒收。因為處置“小產權房”需要一個過程,“處理決定”還安排了過渡期,規定在還沒進行處理之前,給原村民臨時使用,但要求消防、安全過關。

  “處理決定”出台了后,深圳國土委起草了一個實施細則,但是一直沒有實施,所以現在實際上是要落實這個決定。“《深圳市土地管理制度改革總體方案》近期實施方案(2012-2015)”(以下稱“近期實施方案”)中明確提到,今年深圳將出台“處理決定”的配套實施方案。

  宋星慧預計, “‘小產權房’確權,並不代表所有的房子都可以確權,只是政府文件規定的可以,不能確權的採取其他方式解決。” 她指出,“原則上不太可能一下子大面積全部確權。”

  “房地分離”新嘗試

  無論是確權、拆遷還是沒收,“小產權房”的收編盤活都繞不開補償問題。在這次的改革方案中,深圳提出了兩個非常新穎的概念:房地分離、收益共享。

  根據“近期實施”方案,今年開始,深圳將在坪山新區展開綜合試點,重點探索原農村土地改造確權路徑﹔同時,以寶安區沙井街道共和社區、龍崗區平湖街道山廈社區為試點,根據“處理決定”及其配套實施文件,開展原農村城市化歷史遺留違法建筑處理工作。

  深圳的改革思路是,在房地合一登記體系內探索房地權利分離條件下的管理制度,並積極構建用地、安置房、經濟補償、土地權益書、作價入股等相結合的安置與補償模式。

  “房地分離是深圳土地改革突破性最大的地方”,宋星慧認為,“這就意味著,政府隻給原村民的合法土地及合法建筑部分予以確權,補償或發放土地權益書也將實行房地分離,超出合法用地部分隻能得到建筑部分成本的補償,這樣就能避免出現佔地越多越得益的情況,搶建的情況自然就會得到抑制。”

  分析人士指出,“歷史遺留問題”解決起來會非常難,所以深圳在近期實施方案中特別強調“完善土地收益分配調節機制”,探索政府與土地權利人共享土地增值收益機制。(時娜)

(來源:上海証券報)

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