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韓俊:工業反哺農業 城市支持農村
──如何在新形勢下更多地支持農業和農村發展
韓俊
  2005年11月30日16:25 【字號 】【留言】【論壇】【打印】【關閉
  ●我國工業化所處的發展階段以及我國農業和農村發展所具有的特殊性、復雜性,決定了我國總體上已到了以工促農、以城帶鄉的發展階段。“兩個趨向”的重要論斷,為我國在新形勢下形成工業反哺農業、城市支持農村的機制定下了基調。

  ●實現由農業哺育工業到工業反哺農業的政策轉變,其實質是要處理好對農民“取”與“予”的關系,改變農業和農村經濟在資源配置與國民收入分配中的不利地位,加大公共財政的支農力度,讓公共服務更多地深入農村、惠及農民。

  ●未來20年,我國將處於城鎮化進程加快的時期。如果繼續將農民排斥在工業化和城鎮化進程之外,我國經濟的結構性矛盾將更加突出和尖銳,也將使解決“三農”問題的難度增大。

  ●統籌城鄉經濟社會發展,必須使城市和農村緊密聯系起來,建立地位平等、開放互通、互補互促、共同進步、平等和諧的城鄉經濟社會發展新格局。

  胡錦濤同志在黨的十六屆四中全會上提出了“兩個趨向”的重要論斷,即在工業化初始階段,農業支持工業、為工業提供積累是帶有普遍性的趨向﹔但在工業化達到相當程度以后,工業反哺農業、城市支持農村,實現工業與農業、城市與農村協調發展,也是帶有普遍性的趨向。我國現在總體上已到了以工促農、以城帶鄉的發展階段。“兩個趨向”的重要論斷,從全局和戰略的高度提出了新階段解決“三農”問題的指導思想,為我國在新形勢下形成工業反哺農業、城市支持農村的機制定下了基調。黨的十六屆五中全會通過的《建議》明確提出,要“建立以工促農、以城帶鄉的長效機制”。這對於統籌城鄉發展,建設社會主義新農村,具有十分重大的意義。

  發展新階段的必然要求

  工業反哺農業,是對工業化發展到一定階段后工農關系、城鄉關系變化特征的一種概括。這裡的工業泛指非農業部門和城市,而農業則涵蓋“三農”。工業反哺農業是經濟發展到一定階段的現象,從國際上看,許多國家在工業化過程中都經歷過由農業哺育工業轉向工業反哺農業的過程。一般來講,在工業化發展初期,農業在國民經濟中居主導地位,為了創造更多的物質財富,提高整個國民經濟發展水平和人民生活水平,需要用農業積累支持工業發展﹔當工業化發展到一定階段、工業成為國民經濟的主導產業時,要實現工農業協調發展,除了發揮市場機制的作用,國家還必須加強對農業的扶持和保護,實現由農業哺育工業到工業反哺農業的政策轉變。許多國家的經驗表明,當工業化、城市化進程加速,國民經濟發展到工業對農業反哺期時,如果及時加強農業、反哺農業,整個國民經濟就會協調健康發展,順利實現工業化、現代化﹔反之,如果繼續挖農業、忽視農業,就會出現農業萎縮、貧富差距懸殊、城鄉和地區差距擴大,加劇社會矛盾,甚至出現社會動蕩和倒退。

  從我國工業化的發展過程看,新中國成立后,為迅速擺脫經濟落后的局面,我國採取了重工業超前發展戰略。當時,我國的社會經濟發展水平相當低。1952年,全國人均國民生產總值僅50多美元,農業勞動力份額達83.5%,農業淨產值的比重為70%。在這樣的基礎上搞工業化,農業必然成為籌集工業化資金的主渠道。據測算,1979年以前的29年,農業部門為國家工業化提供的資金約4500億元。這種向工業傾斜的政策從全局和整體看是必要的、有效的,問題是延續時間過長,使本來就落后的農業生產的物質技術條件得不到應有改善。不僅如此,長期實行的城鄉分割體制,還使城鄉之間要素不能自由流動,大量的農村勞動力被束縛在土地上,農民實際上被排除在國家工業化進程之外。由於實行農村農業人口與城鎮非農業人口兩種戶籍制度,造成農村居民與城鎮居民權利和發展機會的不平等,加劇了城鄉結構的失衡。雖然改革開放以來城鄉關系逐步改善,但農業和農村在資源配置與國民收入分配中仍處於不利地位,農村居民和城鎮居民在發展機會、社會地位等方面仍不平等,計劃經濟體制下形成的城鄉分割的二元結構未從根本上改變,因而造成工農業發展失調和城鄉發展失衡的局面沒有扭轉,城鄉差距依然懸殊。

  我國是否已到了工業反哺農業階段?回答是肯定的。從工業化發展階段來看,我國人均GDP已超過1000美元,農業與非農產業的產值結構大約為15︰85,農業與非農產業的就業結構大約為50︰50,城鎮化水平為40%。這四項指標表明,目前我國已進入工業化中期階段,國民經濟的主導產業由農業轉變為非農產業,經濟增長的動力主要來自非農產業。根據國際經驗,這時採取相應措施,以工業反哺農業,是帶有普遍性的現象。例如,日本在戰前處於以農養工階段,上世紀50年代末60年代初開始轉向工業反哺農業階段。韓國在上世紀60年代中期以前還從農業部門抽取工業化資本,自60年代末開始轉向保護農業。

  實行工業反哺農業,不僅與我國工業化所處的發展階段有關,而且是由我國農業和農村發展所具有的特殊性、復雜性決定的。我國農業勞動生產率低,農業仍然是國民經濟中承受風險最大的弱質產業。我國人口60%以上居住在農村,農民生活水平明顯低於城鎮居民,農村教育、科技、文化、衛生等事業的發展水平也明顯落后於城市。在全面建設小康社會的進程中,農村面臨的任務更為艱巨。從歷史經驗來看,農民安居樂業對於國家的穩定發展具有決定性作用。隻有加快農業和農村經濟發展,增加農民收入,同時加強農村基層民主政治建設和精神文明建設,在廣大農村形成和諧安定、健康向上的良好局面,保証廣大農民安居樂業,農村社會穩定才有堅實的基礎,國家長治久安也才有可靠的保障。我們必須從鞏固工農聯盟、加強國家政權基礎的高度,從堅持立黨為公、執政為民的高度,從全面建設小康社會的高度,深刻認識工業反哺農業、更多地支持農業和農村發展的重要性和緊迫性。

  以工促農:公共財政向“三農”傾斜

  實現由農業哺育工業到工業反哺農業的政策轉變,其實質是要處理好對農民“取”與“予”的關系,改變農業和農村經濟在資源配置與國民收入分配中的不利地位,加大公共財政的支農力度,讓公共服務更多地深入農村、惠及農民。從財政實力來看,2004年我國國內生產總值達13萬億元,財政收入2.6萬億元,農業稅收隻佔國家財政收入的1%左右。我國已經具備了工業反哺農業、城市支持農村的實力。

  “以稅惠農”,讓農民長期休養生息。明年在全國全部免征農業稅,這將徹底改變兩千多年來農民繳納“皇糧國稅”的歷史。取消農業稅后,不宜急於對農民開征新的稅種。農民收入水平低,長期以來負擔較重,應給他們一個長期休養生息的機會。“以稅惠農”應該成為今后國家財政支持農民的一項重要政策。

  加大對農田水利、鄉村道路等小型農村基礎設施建設的支持力度。過去,我國財政建設性資金中用於農業大中型工程的比重較大,而與農民生產生活直接相關的農村小型基礎設施的投入嚴重不足。在取消農業稅后,應加快改革支農資金管理,整合現有的各種支農資金,統籌使用,優先集中用於解決農村最薄弱、農民最急需的問題。應建立政府補助、農民自主決策的農村社區公共品供給機制。把握好有關政策界限,嚴格控制標准、嚴格規范,防止為辦公益事業再度出現亂收費、亂攤派現象,重新加重農民負擔。更多地採取“以獎代補”方式,鼓勵農民積極興修水利、修建道路、實施中低產田改造工程等。

  加大中央和省級財政對農村義務教育的投入,加快實行免費九年制義務教育。義務教育在各國都是公共財政最優先的項目之一。以我國現今的經濟發展階段和國家整體財力狀況而論,應該有能力實行免費的農村義務教育。應把在農村普及九年制義務教育、有條件的地區普及高中階段教育、積極發展農村職業技術教育、建立完善的農村就業培訓體系,作為促進農村發展的基礎性工作來抓。

  改善農村醫療條件,提高農民醫療保障水平。中央已經提出,到2010年,在全國農村基本建立公共衛生服務體系和新型農村合作醫療制度,農民人人享有初級衛生保健,衛生服務水平進一步提高,主要健康指標達到發展中國家的先進水平。實現這一目標,中央和地方政府都應進一步增加對農村公共衛生體系的投入,進一步完善新型農村合作醫療制度和醫療救助制度,切實解決農村居民因病致貧、因病返貧的問題。

  完善對農村困難群體的救助體系,逐步擴大農村社會保障覆蓋面。應健全農村“五保戶”和重病重殘人群的供養、救助制度,逐步提高供養、救助標准,完善救助方式。在具備條件的地區,加快建立農村最低生活保障制度,將家庭養老、土地保障和社會養老保險結合起來,建立和完善農村社會養老保險制度。

  以城帶鄉:城市向農民敞開大門

  推進城鎮化,是促進我國經濟快速增長、優化經濟結構、提高人民生活水平的基本途徑,也是解決“三農”問題的根本出路。與同等工業化程度的國家相比,我國城鎮化水平仍然有很大差距。根據城鎮化的一般規律,城鎮化水平在30%─70%的時期是城鎮化加速發展的時期,一個國家的城鎮化水平達到70%左右才能基本穩定。可以預見,未來20年,我國將處於城鎮化加速發展期。若城鎮化率按年均增加1個百分點計算,2020年我國城鎮化率將達到57%,城鎮總人口8.28億,比2002年增加3.26億(包括城鎮人口自然增長0.37億)。這意味著從現在到2020年,將有2.89億農村人口向城鎮人口轉化。我國農村人口向城鎮轉移數量之大,是世界上其他任何一個國家所沒有過的。如果繼續將農民排斥在工業化和城鎮化進程之外,我國經濟的結構性矛盾將更加突出和尖銳,也將使解決“三農”問題的難度增大。而如果發展戰略和政策選擇得當,工業化和城鎮化的快速發展將為解決“三農”問題提供難得的機遇。

  以城帶鄉,須加快城鎮化進程,為農民進城就業創造更多機會。農民在非農產業和城鎮就業,已成為當前農民增收最直接、最有效的途徑。應統籌考慮解決城市就業問題和解決農村富余勞動力轉移問題,取消針對農民工進城就業的各種准入限制,建立城鄉勞動者平等的就業制度。依法保護進城務工農民的合法權益。高度重視農村勞動力培訓,將其納入各級公共財政的支持范圍,增加投入。

  以城帶鄉,須使農民在城市有長期穩定的生存手段,為農民進得來、留得住創造更好的制度環境,逐步改變城鄉二元結構。根據第五次人口普查的結果,我國農民工佔二、三產業就業人口的比重高達46.5%,其中,佔第二產業就業人員的57.6%,佔建筑行業就業人員的80%。他們中許多人盡管已在城市居住和工作多年,為當地經濟社會發展作出了貢獻,但由於收入低,無法實現在城鎮買房定居的願望,長期處於流動狀態,很難成為穩定的城市居民。應積極探索多種形式,解決城市農民工的社會保障問題。調整城市建設思路,放寬農民進城就業和定居的條件。在大中城市的農民工隻要有合法固定住所、穩定職業或生活來源,就應給予辦理城鎮常住戶口,逐步實行以居住合法、固定職業為戶口准入條件。農村居民在城鎮落戶后,在子女就學、公共衛生、社會保障等方面應享受與當地城鎮居民同等的待遇,履行相應的義務。讓外來人口逐步融入城市,有利於城市各種服務業的發展,也有利於城市社會的和諧。

  城鄉互動:構建平等和諧的城鄉關系

  實行工業反哺農業、城市支持農村,絲毫不意味著可以放鬆對農業和農村發展問題的關注。即使我國工業化、城鎮化順利推進,2010年農村人口仍會有7億左右,2020年還會有5億左右。農村的發展離不開城市的輻射和帶動,城市的發展也離不開農村的促進和支持。統籌城鄉經濟社會發展,必須使城市和農村緊密聯系起來,在理順城鄉關系的基礎上加快傳統農業向現代農業的轉變進程,加快農村二、三產業和小城鎮的發展步伐,進一步深化農村改革,全面繁榮農村經濟,建立地位平等、開放互通、互補互促、共同進步、平等和諧的城鄉經濟社會發展新格局。

  繼續推進農業結構戰略性調整,提高農業綜合效益和競爭力。我國作為一個人口大國,糧食供給尤其是口糧不能過度依靠國際市場,糧食自給率要保持在一個合理的、可承受的水平上。應切實保護和穩定提高糧食綜合生產能力,促進糧食市場發育,完善政府調控政策,確保糧食供求基本平衡。充分利用國內國際兩個市場、兩種資源,把確保國家糧食安全與推進農業結構戰略性調整結合起來,推動農業的集約化、規模化和專業化生產,提高農業綜合效益和競爭力,這仍是今后我國農業發展的主線。應全面優化農產品品種,提高農產品質量﹔優化農業區域布局,發揮各地農業的比較優勢﹔加大對初級農產品的加工轉化,積極發展農產品的現代流通方式,提高農產品的附加值﹔將農產品生產、加工、銷售有機結合起來,實施一體化經營﹔積極應對農產品進口對國內的沖擊,擴大我國優勢農產品的出口。

  繼續發展鄉鎮企業和農村二、三產業,壯大縣域經濟。2003年,我國農村4.9億勞動力中轉移到鄉鎮企業的有1.35億。在可以預見的將來,即使有越來越多的農民進城,農村勞動力供大於求、就業不充分的問題仍將長期存在。擴大農村勞動力就業,必須多形式、多層次、多領域全面展開。應挖掘農業內部的就業容量,進一步拓展農村二、三產業的就業空間。縣域經濟是城鄉經濟的結合部、匯合點,加快縣域經濟發展步伐,對於活躍農村經濟、推進農村富余勞動力向非農產業和城鎮轉移、加快城鄉一體化進程、推動城鄉經濟協調發展具有戰略意義。應著力破除縣域經濟發展的體制性障礙,激發縣域經濟發展的活力﹔培育有競爭力的特色產業,促進工業集聚發展﹔大力發展民營經濟,增強縣域經濟的內在活力。

  深化農村改革,為農業和農村經濟發展增添新動力。今后農村改革的重點主要有以下幾方面:一是在全部取消農業稅后,全面啟動以鄉鎮機構改革、縣鄉財政管理體制改革、農村義務教育管理體制改革為核心內容的配套改革。二是從體制和法律上建立保護農民土地權益的長效機制。在工業化和城鎮化過程中,一部分農民完全脫離農業,土地向一部分農戶集中,實現經營規模的擴大,這是一個必然趨勢。但要充分認識到,農村土地使用權的流轉和集中具有長期性。農民土地承包經營權的流轉,必須堅持依法、自願、有償的原則。近年來,征地引發的社會矛盾不斷加劇。應著眼於控制耕地征佔規模和保護農民合法利益,改革現行的征地制度。土地征用應當有利於富裕農民,而不是造成大批農民失地失業﹔應當有利於縮小城鄉差距,而不是擴大社會不公。三是從農村實際和農民需要出發,以培育競爭性的農村金融市場、形成合理的農村金融機構體系為目標,加快改革和創新農村金融體制。四是鼓勵發展各種類型的農民專業合作經濟組織。制定對農民專業合作經濟組織的扶持政策,創造有利於農民合作經濟組織發展的政策和法律環境。

來源:人民網-人民日報 (責任編輯:陳玉川)
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