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農業農村改革發展關注三大問題

2012年08月20日11:25    來源:經濟日報      手機看新聞

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  編者按:當前,農業農村改革發展的進程中還存在許多問題是毋庸置疑的,而且解決這些問題的難度也很大。農業農村改革注定是一個長期的過程,在農業農村發展和富裕農民方面受到較多關注的有三大問題:一是糧食安全和主要農產品供給問題﹔二是農村的土地制度和農業經營體制問題﹔三是城鎮化進程中農民變市民的問題。我們必須居安思危、加倍努力,切實解決好這三個問題。

  糧食安全和主要農產品供給問題

  當前,我國農業生產呈現出蓬勃發展的態勢。但要看到,農業仍然難以滿足經濟社會發展和人民生活水平提高的需要,我國農產品總體上還是供不應求,糧、棉、油、糖、肉這幾大農產品都需要從國際市場上進口。比如,2011年,我國從國際市場上進口的糧食包括大豆在內,一共是5800多萬噸,相當於1160多億斤,相對於2011年國內的糧食總產量11424億斤,進口的糧食超過國內糧食總產量的十分之一。再比如,2011年,我國進口棉花331萬噸,國內總產量660萬噸﹔進口植物油674萬噸,國內總產量1000萬噸﹔進口食糖200萬噸﹔海關統計的進口豬肉量接近100萬噸。在糧食安全問題上,我們不能掉以輕心。必須通過保護耕地,不斷改善農業生產條件,推進農業科技進步,調動農民的積極性,不斷推動市場化進程等,努力提高我們的農業產業水平。

  總體來講,增加糧食產量的難度越來越大。全球總人口接近72億,中國人口數量佔世界總人口數量的比例不到19%。目前,我國糧食的單位面積產量在世界上已處於前列。我們用擁有佔全球不到9%的耕地生產了佔全球22%左右的糧食,農產品人均消費水平不低於國際水平﹔但飲食結構與生活習慣決定了我國對植物油的大量需求,供給壓力很大。我國全年的食用植物油的消費總量超過2500萬噸,而國內生產的植物油大約1000萬噸,缺口是1500萬噸。除了進口的植物油600萬至700萬噸,剩下的缺口以進口大豆彌補。我國人均植物油消費量還在迅速增長,目前平均每人每年接近40斤。缺口的增大將帶來更多的進口壓力。以大豆為例,出口量和生產量長期居於世界第一位,但去年大豆產量已下降為1300萬噸,產量排位已降到世界第三。我國大豆的進口量,2010年是5480萬噸,2011年5264萬噸,今年預計會超過5500萬噸。今年,我國大豆產量與進口量預計總和為7000萬噸,大豆的自給率不足20%。2010年,全球大豆出口量9200萬噸,57%以上的大豆被進口到中國。

  值得關注的是,我們很難通過調整種植結構來改變大豆供不應求的狀況,因為其他農作物的播種面積也很難減少。我國共有18.2億畝耕地,再加上復種指數,正常年景可達到23.5億畝左右的農作物播種面積。其中,16.5億畝用於播種糧食。以2011年680多斤的糧食畝產量計算,現有的16.5億畝糧食播種面積是不可再減少的。油料的播種面積大約2.1億畝,棉花7000多萬畝,糖料約3000萬畝,蔬菜瓜果3.2億畝,再加上麻、茶、藥等,幾乎沒有可能去減少其他農作物播種面積。如果要通過增加耕地來替代大豆和油料進口,按照我國目前大豆畝產254斤、8畝地可生產1噸大豆計算,那麼5500萬噸大豆缺口至少需要自種4.4億畝播種面積。按照菜籽油畝產量85斤計算,700萬噸植物油缺口至少需要自種1.6億至1.7億畝播種面積。這說明,我們需要使用6億至7億畝的境外播種面積才能維持當前的現狀。按照土地產能來計算,我國的播種面積缺口達到20%。可見,我國農產品供求的現狀非常嚴峻,這也是中央為什麼反復強調要守住18億畝耕地的紅線、為什麼強調要加強農田水利基礎設施建設、為什麼強調要加快推進農業科技進步的重要原因。

  總之,糧食安全問題事關全局、影響長遠。解決當前的糧食安全問題,需要我們轉變思想觀念。以大豆為例,不論誰種大豆,在哪裡種大豆,都需要經過市場的買賣。從這個意義上講,如果全球主要農產品總量能增長,我國的糧食安全水平就能得到相應提高,至於誰種大豆則是相對次要的問題。我國還可以採取向其他國家提供經濟、技術援助的方式來保障我國的糧食安全。投資能為東道國帶來經濟利益,當地不僅可以增加稅收,也能促進就業,也利於滿足我們的豆油和豆餅需求,從而實現雙贏。對有潛力的后發地區、后發國家給予大規模的經濟技術援助,可以提高這些國家和地區的糧食產量,改善人們生活,增加消費。目前,我國已經在14個非洲國家開展了農業技術援助,開展了100多個項目。非洲有很大的種植潛力,目前整個非洲小麥的進口量超過自身需求的45%。把非洲的供給量提高了,全球糧食總量就會提高,就會促進糧食價格穩定,也利於提高我國的糧食安全水平。

  農村的土地制度和農業經營體制問題

  農村的土地制度和經營體制問題是當前的熱點問題。土地問題既關系到農民的切身利益,又關系到國家的宏觀經濟,還關系到國家的長遠發展。我國要借鑒其他國家與地區的經驗,建立符合我國實際的嚴格的土地法律制度。

  當前,我國征地過程中出現了一些矛盾和問題。比如,一些地方征地的補償較低,有些地方為了招商引資出台低地價甚至零地價,造成工業用地價格偏低,對農民的征地補償水平就被壓低了。這不僅有損農民的利益,也會不利於企業自身的發展和集約用地。我國之所以成為世界工廠,工業用地低價在其中起了較大的作用。然而,發展階段已經發生了改變,應當有所變革。

  推進征地制度改革,是一件大事,一頭連著農民利益,一頭連著工業和城鎮建設。應該看到,我國經濟發展水平有了很大提高,不能再靠犧牲農民土地財產權利降低工業化城鎮化成本,有必要、也有條件大幅度提高農民在土地增值收益中的分配比例。當前,有一些解決辦法值得加以研究和借鑒,比如不改變所有權而轉變土地用途的方式,像北京西郊的香格裡拉大酒店是上世紀80年代發展鄉鎮企業時建立的,土地所有權至今仍屬於四季青鄉,在這種方式下,土地的使用符合政府規劃,不僅酒店正常運營,農民還能收取租金或者得到分紅。

  必須注意的是,不論是農民的土地還是國家的土地,都應該按照規劃使用。一方面,政府應該引領社會制定出科學、公開、公正的規劃,履行好政府的職能。同時還要從實際情況出發,把握好規劃中經濟總量的閥門,決不允許違反規劃的建設發生。另一方面,對於政府制定出的規劃,無論是土地所有者還是使用者都應當服從。世界上任何一個現代國家在土地管理問題上,都有依據規劃制定的用途管制,即使是土地的所有者也應當在政府規劃的合法范圍內使用土地。

  城鎮化進程中農民變市民的問題

  城鎮化進程中農民變市民的問題非常復雜。當前,要考慮兩個重要問題:第一,怎麼讓已進城的農民融入城鎮。第二,農村還有大量人口,如果繼續進入城鎮,農民變市民的問題就一定要有一個長遠的頂層設計。

  有的國家在城市化水平不太高的時候就建立了城鄉統一的社會保障制度。等到大規模開始城鎮化進程的時候,由於解決了社保問題,農民進城沒有增加太多負擔。比如日本,明治維新以前已經實行農村土地的長子繼承法,不允許分割。次子、末子如果想留在家中,就隻能做長子的“長工”。所以,明治維新一開始,政府就意識到要考慮對沒有財產的農家次子、末子在進入城鎮后的社保問題。於是,政府推出一系列社會保障制度,一些有實力的公司推出了終身雇佣的制度,向雇員提供基本食宿和一定的社會保障。等到了城鎮化大規模推進的過程中,農民無論在城市還是在農村都有社會保障。

  有的國家在早期沒有建立城鄉統一的社會保障制度,但在城鎮化過程中建立了過渡性制度。比如泰國曼谷大約有300萬農民工,市政府針對不同打工目的的農民建立了相應的制度。到曼谷來打工的農民,一部分人賺了錢以后要回到家鄉,一部分則希望將來成為曼谷市民。針對第一種情況,農民工進城在勞工局登記、繳納工傷保險就可以,不需要繳納養老保險等社會保險。針對第二種情況,農民工進城要在勞工局和社保局都進行登記,之后個人和用人企業按要求繳納各種社保費用,繳滿8年以后便可以享受與曼谷市民同等的待遇。這樣的政策設計很有序,讓農民自己做選擇。與此同時,這8年也給了社會足夠的消化時間。

  相較於國際上比較成功的城鎮化經驗,我國缺乏這種過渡性的制度安排。因此,為了解決這個問題,我們必須抓緊時間做好制度設計,通過合理引導人口的流向、解決農村轉移人口的當前利益和長遠生計等問題,以求在城鎮化過程中,城鄉社會更加和諧,農民也有更多的自主選擇權。(中央農村工作領導小組副組長、辦公室主任 陳錫文)

(來源:經濟日報)

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