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集體土地征收條例中補償標准等成焦點

2012年09月04日07:30    來源:京華時報     手機看新聞

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  集體土地征收立法的現實困境 20名律師上書國務院建言立法諸多關系待理順

  上月底,一部民間版《集體土地征收補償條例》出爐,讓公眾的目光重又聚焦到農村集體土地的征收立法上來(見本報8月28日報道)。法律界和農村經濟學界人士認為,這部條例的出台,對消除農村集體土地征收中的“灰色操作”,平衡各方利益,制衡政府在其中的“擅自作為”,都具有重要而迫切的意義。

  一方面是民間呼喚條例出台的熱情高漲,一方面卻是這部條例無法逾越的現實鴻溝。專家認為,現行《土地管理法》作為上位法雖經多次修改,仍然存在多處與條例不相適應的矛盾條款,條例的最終出台和發揮作用,還需要在法律上理順關系。

  國務院來人

  在王優銀律師近期代理的多起征地糾紛中,國務院均派人前往當地調查,這在以前是很少見的北京律師王優銀最早察覺“最高層面”對農村集體土地征收糾紛的態度變化,是從他代理的一起征地案件開始的。

  張力(化名)是福建省福州市晉安區的一名普通居民,他的三層小樓建於1979年,2007年被福建省政府征收,用於建設一個商業開發項目。因認為補償標准過低,去年11月,張力與福建省政府打起行政訴訟官司。案件審理過程中,他才從對方提交的答辯材料中,第一次看到了自家房屋所在土地被征收的批復文件。

  被判敗訴后,今年1月31日,張力向福建省政府提起行政復議,對方最終裁定維持自身之前做出的征地批復。

  在當地的司法救濟途徑已經走到盡頭,官司再往上打,就是國務院了。今年3月,身為張力代理人的王優銀向國務院提出裁決申請,請求撤銷福建省政府做出的征地批復。

  申請書發出后,王優銀並沒有抱太大希望。作為一個專打行政訴訟和拆遷官司的律師,他之前代理過多起征地案件,也向國務院提出過裁決申請。根據以往經驗,申請書一般都遲遲沒有下文。如果再發一次申請催促,對方才會給當事人一個通知,一般都是維持原來的行政行為。在他代理的案子裡,得到回復的隻有不到十分之一。

  對於被征地農民來說,國務院不但代表著“最高政府”,也意味著案件的最終裁決。

  但是這次的情況出乎王優銀的意料,申請不但有了回復,國務院還派人來到福州,就此事召開聽証會。今年7月11日,國務院工作人員組織聽証會,聽取了申請人張力的意見、被申請人福建省政府的答辯,雙方還進行了質証。聽証會后,國務院工作人員雖未明確是否撤銷原來的征地決定,但表態相關征地行為存在問題,建議地方政府與被征地人進行協調。

  “國務院派人到地方進行調查,並責令地方政府協調,這在以往的征地糾紛中是很少見的。”王優銀說,今年上半年他代理了福建和安徽的5起征地案件,都向國務院法制辦提出了裁決申請,國務院均派人到了當地,接觸了當事人並開了聽証會,有的會在聽証會后當面讓地方政府協調解決,有的開完會沒有表態,但會后地方政府自稱“接到國務院指示”,主動來找當事人協調。王優銀發現,隻要是國務院派人出面調查的,基本都是地方政府做法有問題的案子。

  王優銀認為,這種變化是一個積極信號,“國務院從幕后走到台前,幫助老百姓解決問題,應該跟《集體土地征收補償條例》要出台的信息有關。”法律界人士推測,這應該是國務院為擬定草案所做的准備。

  何為公共利益

   條例的一個重點內容是要對征地范圍進行界定。在立法建議稿中,律師們圈定隻有6類項目可以征收土地積極的信號還包括坊間傳出的修法進展,來自國土資源部內部會議的消息顯示,該部已經完成對《集體土地征收補償條例》草案的修訂,並報送至國務院法制辦。按照程序,國務院下一步將把條例提交全國人大常委會審議通過,而后正式發布。

  有消息稱,條例的重點之一就是征地范圍的界定。雖然我國現行法律將土地分為農村集體土地和城市國有土地兩種性質,規定農村集體土地不能買賣、也不能進行非農建設,但國家為了公共利益可以強制性將土地收歸國有。於是在實際操作中,各級政府隻要強制性將農村集體土地變為國有土地,就有權將其在國有土地市場交易,用於各種非農建設,獲取高額地價收入,公共利益的邊界往往被無限擴大,幾乎所有建設項目都可辦理土地征收。隨著城市化進程中建設用地需求的增加,農民抵制征地產生的沖突日益升級,各地因此釀出不少“血拆”事件。

  在王優銀等20位律師8月27日向國務院法制辦遞交的《集體土地征收補償條例立法建議稿》中,他們將“國防和外交的需要”等六類項目列為出於公共利益可以征收的土地。建議稿同時提出,被征收人或者其他利害關系人如果對征收目的是否出於公共利益有異議,可向法院提起訴訟,法院應當對建設項目是否涉及公共利益進行審查。

  王優銀解釋說,在實踐中很多地方為了進行商業開發,打著公共利益的幌子進行征地,由於未確定具體用地項目,很難核實征地行為是否為了公共利益,他們擬定上述規定,要求嚴禁未確定具體建設項目即對集體土地進行征收,正是為了防止“公共利益”的范圍被任意擴大。

  曾參與國務院《國有土地上房屋征收和補償條例》草案座談的北京大學憲法與行政法研究中心主任姜明安表示,可以在法律上開辟另一條途徑,通過不同的交易方式來區分用地目的,具有強制性的征收隻針對公益性用地,是行政行為﹔非公益用地可通過交易獲得,是民事性質的行為。

  姜明安說,按照我國傳統的土地管理模式,在用地人需要使用農村和城市郊區的集體土地時,無論是進行公益性建設還是進行經營性建設,都無需與土地所有權人進行市場交易,一律由政府向農民征收土地,政府通過征收將集體土地變為國有土地,然后用地人通過向政府交付土地有償使用費,或者由政府無償劃撥取得土地使用權。這種土地管理制度不但嚴重侵害土地所有權人和土地使用權人的合法權益,而且使土地壟斷在地方政府手中,導致官商勾結和腐敗現象。

  姜明安建議在《集體土地征收補償條例》草案中,應該明確公共利益適用征收,非公共利益適用交易,並制定相應的土地交易法等配套法律。

  補償標准之爭

  有專家指出,改革的方向是發展土地市場,地方政府不能把發展建立在爭奪土地、犧牲農民利益的基礎上

  此外,補償標准也是《集體土地征收補償條例》中廣受關注的焦點。姜明安提出,征收補償的途徑應該是多元化的,包括交易的支付也可以有多種途徑,現在的補償方式是政府用土地,給農民貨幣補償,對於能夠運營的土地,如果農民可以用集體土地入股,就可以保証子孫后代的持續性收益,而不僅僅是保証三五年。在補償原則上,應該包

  括對被征收人房屋建筑物的一並補償,保証被征收人的基本生活條件。

  在目前征地補償的分配中,地方政府常常在其中扮演了與農民對立談判的角色。中國社科院農村發展研究所原所長張曉山認為,民間版《集體土地征收補償條例》提出,除去征收拍賣必要費用外,土地出讓金的95%交還被征收土地的村集體進行分配,這個提法雖好,但目前征地補償的問題還要根據《土地管理法》來執行,因此很難行得通。

  張曉山說,雖然目前看文件的提法是確保農民在土地增值中的收益權,但是補償的分配最終涉及到一個大的利益格局:農民和政府、地方政府和開發商之間的利益分配。很多情況下是村干部和開發商、地方政府結成一個同盟,而農民被蒙在鼓裡。村集體的干部本身是村民的代表,應該是村民的代理人,卻往往成了村民的“主人”,使原來的集體經濟在很多情況下變成了“干部經濟”。所以涉及集體經濟中的補償分配,必須保証真正能監督干部的行為、監督集體經濟資產的使用,關鍵是需要建立一個有效的制衡機制,能夠保証村干部又是村民的帶頭人,但權力又受到制約。

  地方政府與開發商利益上站到一起,從根本上是土地財政在起作用。國土資源部法律中心專家咨詢委員會主任、中國政法大學教授王衛國表示,集體土地征收制度未來的改革方向應當是限制土地財政,發展土地市場,地方政府不能繼續依賴於土地財政和土地壟斷模式,把發展建立在爭奪土地、犧牲農民利益的基礎上,而是要在互利共贏的基礎上,讓農民參與開發、受益於開發,政府則通過稅收、產業振興和增加就業來間接受益。

  與上位法的矛盾

  專家稱如果《土地管理法》不先行修改,出台的條例有可能造成“一搞就違法”的情況不過在學界人士看來,《集體土地征收補償條例》的出台仍存在法律框架下的難題。張曉山認為,這個條例首先存在一個立法目的和立法依據的問題,我國的《土地管理法》從頒布到現在已經有較長時間,實踐証明有些條款已經不適宜現在的形勢。而要依據這個《土地管理法》來制定《集體土地征收補償條例》,顯然會存在一些矛盾和問題,如果《土地管理法》不改,出台條例恐怕很難理順關系。

  張曉山認為,從邏輯和法理上來講,先對《土地管理法》進行修訂,在此基礎上再出台《集體土地征收補償條例》可能有比較好的效果,這是一個上位法和其他法律之間關系的問題。

  《集體土地征收補償條例》作為一部行政法規,位階是否足夠高也是爭議的一個焦點。姜明安說,按照《立法法》第八條第六項規定,對非國有財產的征收必須制定法律。《立法法》同時規定,基本經濟制度以及財政、稅收、海關、金融和外貿的基本制度,也需要通過制定法律來解決,從這兩條來看,對集體土地征收隻制定條例是不行的。雖然全國人大及其常務委員會有權授權國務院,可以根據實際需要對其中的部分事項先行制定行政法規,但是仍然需要以《土地管理法》為依據,而兩者之間的矛盾極易造成“一搞就違法”的情況,因此《土地管理法》的修訂必須先行完成。 本報記者王秋實

(來源:京華時報)

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