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推進房產稅改革試點應有法治觀

2012年09月12日09:24    來源:經濟參考報     手機看新聞

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  ●房產稅改革及其試點,事關房地產市場的健康發展,事關稅法的權威以及納稅人權利的保障,因此應當將其全面納入稅法的系統控制之下,堅持形式法治觀與實質法治觀的統一,克服行政主導下的實用主義和本位主義傾向。

  ●相比於開征物業稅,房產稅的改革試點隻能算權宜之計,並可能會與國家現行的“減稅”政策背道而馳,增加房主的納稅負擔。

  ●隻有通過修法來系統優化現有稅種,並合理改革國有土地使用權出讓金制度,相應取消有關收費,才能走出多年來樓市調控的“怪圈”,並通過稅法的公開和透明來穩定市場預期,保証房地產市場的健康發展。

  隨著今年營業稅改征增值稅試點范圍的擴大,房產稅改革試點似乎迎來了新的契機。年初即有媒體不斷傳出試點城市范圍將不斷擴大的消息,日前國務院在《關於今年以來預算執行情況的報告》中又提出要穩步推進個人住房房產稅改革試點,這些消息引發了社會各界針對房產稅的新一輪爭論。爭論廣泛涉及房產稅的目的及其作用、房產稅的征稅對象與計稅依據、房產稅政策調整及其立法等諸多問題,其中不乏反對與質疑之聲。

  繼去年上海、重慶兩地房產稅改革試點的合法性遭受廣泛質疑之后,國務院今年再提“穩步推進房產稅改革試點”,這無疑在又一次觸探社會公眾敏感的稅負神經,給各地房地產市場的回暖增加了新的不確定性。筆者認為,房產稅改革及其試點,事關房地產市場的健康發展,事關稅法的權威以及納稅人權利的保障,因此應當將其全面納入稅法的系統控制之下,堅持形式法治觀與實質法治觀的統一,克服行政主導下的實用主義和本位主義傾向。

  推進房產稅改革試點應當修法先行

  稅收改革試點涉及稅收的開征、停征、減稅、免稅等重大問題,同樣應當遵循稅收法定原則,依照法律的規定進行征納稅。

  遺憾的是,在我國現行《憲法》和《稅收征收管理法》中,對稅收改革試點至今隻字未提,有關稅收改革試點的決策機構、決策依據、試點范圍、試點內容、試點期限、試點效力、試點評估等問題均處在法律的真空地帶。

  以這次房產稅改革試點為例,1998年住房市場化改革后,我國房地產業即迅速成為國民經濟的支柱產業,而現行房產稅制是由1986年國務院發布實施的《房產稅暫行條例》以及各省、自治區、直轄市人民政府制定的施行細則確立起來的。去年開始的房產稅改革試點,雖然是根據國務院第136次常務會議精神,由上海和重慶兩地的市政府作出的決定,但其在《憲法》和《稅收征收管理法》中卻找不到任何依據。

  目前看來,從開征物業稅到回歸現行房產稅制改革,是想借房產稅調控房地產市場,但是,僅靠出台稅收政策來推行調控房地產市場,很難消除市場上的阻力,也很難獲得納稅人的支持。

  從稅改路徑看,房產稅改革試點應當修法先行,至少應在《稅收征收管理法》中增加稅制改革試點的原則性規定,為房產稅改革試點提供具體的法律依據,這在我國現有的國情下顯得尤為重要。否則,稅改試點無視形式正義,一旦缺乏合法性根據,納稅人的遵從度難免會越來越低。

  推進房產稅改革試點應當賦予地方稅權

  上海和重慶兩地的房產稅改革試點均隻針對部分個人住房進行征稅,並在征稅對象、計稅依據、稅率、稅收減免、收入使用等方面作出了不同規定,這種因地制宜的稅制安排,體現出試點城市利用稅收手段調控本地房地產市場時在價值取向上的差異,同時也構成了稅權在中央和地方之間縱向分配的積極探索。

  實行分稅制以來,我國雖然已經建立了地方稅體系,並設立了專門的地方稅征管機構,但對地方是否享有稅收立法權,享有哪些稅收立法權則缺乏完整、明確的制度規范。稅收立法權的縱向分配不是由最高權力機關通過憲法或憲法性法律來決定,而是由國務院以行政決定的方式進行明確,地方政府因缺乏必要的稅收立法權,導致其調控當地經濟的能力相應減弱,實踐中往往採取越權減免稅,擅自變更課稅要素,或者以寬鬆的執法方式變相改變現有稅法的規定,或者尋求其他途徑以獲得足夠的收入。凡此種種,名義上的稅收集權模式其實已經受到不同程度的侵蝕。

  立法對稅權的劃分不僅是一門科學,它在很大程度上更是一門藝術。因此,作為典型的財產稅和地方稅,房產稅的改革試點應當建立在尊重地方稅權的基礎之上,科學劃分中央與地方的稅權,詳細區分房產稅與其他稅種的制度功能,確定它們之間的復雜聯系。總之,應從實質正義出發,通過修法賦予地方在稅收立法上一定的自主權,同時注意發揮中央政府的引導與監督作用,避免引起不合理的地方稅收競爭,有效保護納稅人的權益。

  推進房產稅改革試點應當系統優化現有稅種

  目前,我國針對土地和房屋的稅種主要有城鎮土地使用稅、耕地佔用稅、土地增值稅、房產稅、營業稅、個人所得稅、企業所得稅、契稅以及印花稅等,這樣的房地產稅收體系涵蓋了流轉稅、所得稅、財產稅以及行為稅四個領域。

  房產稅與近年來熱議的物業稅雖同屬於財產稅性質,但在稅收要素方面,如納稅人、征稅對象、征稅范圍、計稅依據與稅率、征稅環節、納稅期限等,卻有著明顯不同。物業稅是對財產的存量征稅,即對一定時期的土地和房屋等靜態財產,按其數量或價值進行征稅。開征物業稅,意味著對現有房地產稅種的整體替換。從技術層面上看,它是諸多稅種的有機整合。從價值層面上來分析,物業稅實際上會成為政府基於對我國土地和房產資源的分配格局,堅持以市場規則為資源配置的基礎方式,通過簡化稅制來達到調控房地產市場發展和協調各種利益沖突的重要工具。

  相比於開征物業稅,房產稅的改革試點隻能算權宜之計。筆者認為,用房產稅控制房價上漲,其作用已然被過分夸大,因為住房價格的確定,除了土地的供應、價值規律決定的供求關系外,還決定於居民的收入水平以及由收入水平決定的有效需求。如果房產稅改革中擴大了其征稅范圍,則又會與國家現行的“減稅”政策背道而馳,勢必增加房主的納稅負擔。

  因此,單純改革現有房產稅制,雖能在一定程度上緩解當前地方政府“土地財政”所面臨的收入困境,但難以有效調控房地產市場。我們需要做的是,把稅法從工具、從制度變成治國的根本理念。隻有在修法中系統優化現有稅種,並合理改革國有土地使用權出讓金制度,相應取消有關收費,才能走出多年來樓市調控的“怪圈”,並通過稅法的公開和透明來穩定市場預期,保障房地產市場的健康發展。(作者單位:中國社科院法學所)

(來源:經濟參考報)

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