聚焦公共資源交易平台建設·專家意見

受訪嘉賓名單

南京審計學院經濟學院院長  裴育

國際關系學院公共市場與政府採購研究所副所長  趙勇

國際關系學院國際經濟系副主任  羌建新

蘇州大學王健法學院副教授  朱中一

國家信息中心助理研究員、博士后  呂漢陽

全國人大機關採購中心主任  程慶柏

上海市政府採購中心主任  孫昭倫

某市政府採購中心主任  G先生

山東省濟南市政府採購中心主任  李深河

陝西省商洛市政府採購中心副主任  李平

某省財政廳政府採購監督管理辦公室主任  Z先生

浙江省財政廳政府採購監管處  張旭東

廣東省深圳市財政委政府採購辦公室  汪泳

廣東高木律師事務所律師  楊志堅

本報記者 賈璐 邢曉丹

日前，國家發展改革委發布了《關於整合建立統一規范的公共資源交易平台的方案（征求意見稿）》，面向社會公開征求意見。《征求意見稿》明確了公共資源交易平台的指導思想、基本原則、總體目標以及重點任務。圍繞該方案，“該建有形市場還是無形市場”“是否該強制進場交易”“專家庫是否有必要區域統一”“是否保持集採機構獨立性”等問題引起業內的較大關注，《中國政府採購報》特邀理論專家及業內人士一同進行探討。

是建有形平台還是無形平台

《中國政府採購報》：《征求意見稿》在“明確平台性質功能”中提出：統一規范的公共資源交易平台是由政府推動建立，堅持公共服務職能定位，整合工程建設項目招投標、土地使用權和礦業權出讓、國有產權交易、政府採購等平台，由制度規則、電子化信息系統、運行機制，以及必要場所構成的綜合服務系統，為市場主體、社會公眾、行政監督部門提供公共資源交易保障、信息服務和監督支撐的服務平台。同時，提出統一全國公共資源交易項目基本目錄。但從歐盟等西方發達國家和地區的經驗看，統一市場的形成均是通過建設電子化無形交易平台來推動，而並非建立大一統的交易場所，強制進場交易。各位嘉賓認為，是該建有形市場，還是該建無形市場？

裴育：《征求意見稿》在談到建立原則時提出“堅持政府主導、市場驅動”，這無疑是正確的，與黨的十八屆三中全會精神相符合（發揮市場在資本配置中的決定性作用），但方案全文字裡行間透著“政府”的影子，如果這樣的話，全國統一的公共資源交易平台建好之時可能就是限制市場自由之時。

Z先生：當前，解決公共資源交易中的問題，核心是根據交易對象的特點，明確細化各行業交易規則，簡化程序並推進信息公開，而非強調入場交易並施以新的政府管控，平台應服從服務於這一目標，建設成開放的、公開的、有現代政府公共服務理念的平台。

目前各地公共資源交易市場建設中出現了大量問題，特別是按行政區域劃分市場與中央建設全國統一開放的市場要求相悖，急需對現行交易市場中的地區封鎖和行業保護、違規干預市場主體活動、增編建機構建大樓擴領導職數、肢解各行政監督部門法定職能、亂收費增加企業負擔等違法違規問題進行清理整頓，因此方案的重點應是對各地公共資源交易市場建設中的違法違規問題進行清理規范，而最根本的措施就是撤銷強制進場交易目錄這一市場的圍欄。

趙勇：關於公共資源的交易場所，我國經歷了“物理整合”（即有形建筑市場的“位移”）和“化學整合”（即工程建設、政府採購、土地及國有資產轉讓等過程中的交易環節的“萃取”）階段，交易場所特定的形態是經濟社會一定發展階段以及政府監管思路的體現。無形交易平台是未來的發展方向，屆時可完成交易平台的“生態整合”。

羌建新：首先要強調的是，建立統一規范的公共資源交易平台的實質是建立統一規范、互聯互通的公共資源交易的“市場”，而非建立某一類特定的統一的公共資源交易的“市場主體”（交易中介機構）。其次，從全國的層次來看，這個交易平台應是一個連結全國范圍內各個交易中介機構的各種公共資源交易都能在上面開展的無形的電子化交易系統。當然，從交易中介機構的角度來說，肯定需要有形的交易場所與上述的全國互聯的無形電子化交易系統連接。因此，從整體上看，統一規范的公共資源平台實質上是將各個分散的有形交易場所通過互聯網連結在一起的電子交易網絡系統。

呂漢陽：《征求意見稿》明確“有關部門要按照法定職責分工加強監管”，確實，無論何種改革，都必須在法律框架下進行，改革本身不應違法。同時，《征求意見稿》還透露出分權監管的信號。

此外，《征求意見稿》提出的“整合信息、專家和場所等資源”，體現出物理整合的思路，然而，公共資源交易市場建設，真正的要義是“軟件”的整合，即流程優化和提高服務、效率，並最終實現遏制腐敗的目的。不過，由於《政府採購法》《招標投標法》《土地管理法》等法律的存在和約束，各類交易行為均需依法執行，而要進行調整，需要立法層面的探索。因此，立法先行是公共資源交易市場建設最重要的根基。否則，在依法行政的背景下，公共資源交易改革難以出現本質的變化。

汪泳：我理解的“必要的場所”有幾層含義：一是並非全部進場所，將來更是完全不存在場所的。場所是提供必要功能，但如果能夠被替代則意味著不是必要的。隨著電子化技術的發展，以及未來交易規則的改進，對場所的要求是逐步弱化直至取消的。例如，目前美國和我國國內的証券交易幾乎不存在場所交易，完全是電子化交易。二是這個場所不一定是集中的。各集中採購機構和各代理機構的場所一樣是場所。在已有場所的情況下，再重建集中場所是違反反對浪費、厲行節約的有關要求的。

楊志堅：對於交易平台的定位，目前沒有法律明確規定，現實中各地成立的公共資源交易中心也沒有統一的定論。但交易平台設立的出發點肯定是建立規范公平的公共資源交易市場，平台僅是該市場的表現形式，電子化交易平台應該是目前最可具有實操性的第一步，在此基礎上，才有可能在交易規則、交易程序上作進一步的完善。

專家資源是否有必要“大一統”

《中國政府採購報》：《征求意見稿》提到的重點任務中有一項是“整合專家和場所資源”，並提出各省級人民政府應當按照全國統一的評標專家專業分類標准，整合本省專家資源，組建本地區綜合評標專家庫。省、市兩級公共資源交易平台應使用省級綜合評標專家庫，並通過與國家綜合評標專家庫聯通，實現全國評標專家資源共享。那麼，專家資源是否有必要搞“大集中”，在實踐中又能行得通嗎？

Z先生：試問，如果專家資源要實行區域統一，那麼其管理機構設在哪個部門？怎樣解決專家日常管理和動態更新問題？

羌建新：各類公共資源交易的交易特性是不同的，因此公共資源交易專家整合應是分類的縱向整合，即在全國范圍內將同一類公共資源交易專家庫整合到一起﹔同理，政府採購類專家資源整合也應根據採購分類標准，分別對專家資源進行縱向整合。

趙勇：無論從地域還是專業上看，專家庫都存在一個最適宜的集中度。集中度要符合採購評審的實際需要。目前顯然是太分散了，但也不能說是越集中越好。專家庫也是計劃經濟向市場經濟轉型過程中的過渡措施。在採購實踐中的評審標的千差萬別，而專家庫中的專業分類終究是有限的，二者存在不對等。

朱中一：我認為《征求意見稿》的核心是第二部分“基本原則”中提到的“整合信息、專家和場所等資源”。所謂的統一，就是這三個要素的統一。至於法律依據、程序、監管機關等沒有實質性的變動。上訴三要素整合是否可行，效果如何，需要通過實踐來檢驗。我個人認為，專家資源比較難於統一。

是否應保持集採機構獨立性

《中國政府採購報》：《政府採購法》明確了集中採購機構作為非營利事業法人的獨立地位。但《征求意見稿》在工程建設項目招投標、土地使用權和礦業權出讓、國有產權交易、政府採購等平台的整合方案中，並未對集採機構的這種法定特性進行回應。各位嘉賓如何看待這一問題？

程慶柏：作為中央機關的集中採購機構，全國人大機關採購中心現在還沒有面對建立公共資源交易平台這個問題。不過從一個同樣也是集中採購機構的角度上去看，我認為，集中採購機構應該是獨立的，它的獨立性是受法律保護的。

公共資源交易平台只是一個“平台”，可以作為市場中交易的場所，但場所是不能取代一個法定機構的獨立性的。

公共資源交易平台更側重於流程和操作，如果集中採購機構被劃進公共資源交易平台從而失去了獨立性，那麼將會失去集中採購機構原有的政策性功能。

我們應該如何定位集中採購機構？它不是社會中介代理機構，它是政府採購相關法律法規忠實的執行者和捍衛者，集中採購機構應該有職權一體的權利。

孫昭倫：公共資源交易平台的建設，分為整合和建立兩個方面，是一個有破有立的過程，在整合中建立，在建立中整合。整合，是圍繞公共資源交易平台進行資源的整合，打造公開透明、資源共享的信息化、規范的平台。建立，是理順整合各種關系前提下的再建立，不是簡單的機構改革、機構撤並。建立公共資源交易平台是一個過程，不是簡單地建立一個機構，而是法制、體制、機制和資源、手段等全方位的整合、優化。

政府採購有自己的法律體系、工作職能、程序規范和自身運作的規律。政府採購不能被簡單地並入公共資源交易平台，在整個資源平台建設中，集中採購機構要保証相對的獨立性、財政預算執行的配套性、工作的連續性和隊伍的穩定性。

羌建新：《征求意見稿》並未涉及集中採購機構的定位問題，因此，其定位當然要按現行法律規定執行。

G先生：集中採購機構在公共資源交易平台整合過程中，必須保持自己的獨立性。因為整合到公共資源交易平台中的各項業務之間有著不同行業特點，也都有著自己的法規依據。

李平：集中採購機構與其他部門設立的類似機構（如建設部門設立的建設工程招標辦，國土部門設立的土地交易中心、礦產資源交易中心等）在職能、職責上是有區別的。據我所知，集中採購機構是在政府採購管理部門的監管下，從事政府集中採購項目的代理實施業務，也就是說集中採購機構在項目實施的全過程都要發生具體的操作行為。而其他機構一般是隻提供一個平台，而由各部門、單位在這個平台上實現交易。

還有，集中採購機構接受採購人的委托，代理實施集中採購項目，是其法定的職能（《政府採購法》有規定），這也是其他機構所不能比的。

李深河：政府採購與公共資源交易有著本質的區別，集中採購機構一定要保持獨立的法人地位。因為集中採購機構在發揮政府採購政策功能、體現國家的政策導向方面的作用，是非常重要的。如果將集中採購機構完全融合到公共資源交易平台中，那麼這些重要的作用將喪失。

汪泳：國家以立法的方式，明確規定了集中採購機構是集中採購目錄所列項目的實施主體。納入集中採購目錄的採購項目，採購人不能直接進行採購，必須委托集中採購，這是法律的強制委托採購范圍，也是我國政府採購為了保証國家和社會公眾利益做出的立法目標。

除我國外，幾乎所有國家的政府集中採購機構都是行政機關，屬於公務員身份。政府集中採購是行政行為，不僅僅是市場行為，其行為目標必須服從於服務於政府宏觀政策目標。

張旭東：目前，一些地方在推進公共資源交易平台建設過程中，取消了政府集中採購機構的獨立主體地位，將操作平台與集中採購機構主體混同，有些地方改變了集中採購機構的“非營利事業法人”的性質，導致個別市縣公共資源交易中心既從事平台管理工作又從事具體代理業務，既代理不收費的集中採購業務，也承接其他收費代理項目，操作和監督管理比較混亂﹔一些地方改革中，將公共資源交易中心與監督機構同體化運作，或者形成事實上的隸屬關系，造成新的“管辦不分”。因此，我認為，應當推動公共資源交易平台與交易操作機構分立，依法獨立設置政府集中採購機構，並保持其非營利事業法人的性質，正確定位，加強管理。同時，按照相關法律法規規定，公共資源交易業務的行政主管部門與交易平台管理機構應當堅持管辦分離，實現機構分設，職能分離。

來源：中國政府採購報