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电力过度投资之痛 07年预计过剩10%
林伯强
  2005年09月13日15:14 【字号 】【留言】【论坛】【打印】【关闭
  中国是仅次于美国的世界第二大电力生产国,其电力生产正以前所未有的速度扩张。仅2004年新增了5100万千瓦,预测2005年新增发电装机将达7300万千瓦。电力装机容量2004年为4.4亿千瓦,目前在建装机容量估计在3.3 亿千瓦 大部分将在三年以内投产发电。电力装机容量可从2002年底的3.6 亿千瓦提高到2007年底的7.2亿千瓦,五年内增长1倍。假定这两年没有大量新批项目,又假定电力需求仍按每年约13%的高速增长,到2007年底估计装机容量过剩可达10%。

  历史上,中国曾经历大规模的电力短缺和过剩。20世纪50年代,电力供需平衡;60年代开始,中国经历了长期的电力短缺。至1986年,短缺超过了总发电量的20%。1997年中国的电力供需再次达到平衡。到1999年,电力过剩约10%。2002年下半年开始,局部电网出现电力短缺,并在两年时间内迅速扩散到全国大部分电网。到2005年,全国26个省(市、自治区)经历了电力短缺,为上世纪90年代以来最为严峻的一年。

  为应对电力短缺,政府从扩大电力供应和降低电力消耗两个方面出台了各种措施,包括增加电力投资,取消用电大户的优惠电价,限制某些高耗能产业项目的过分扩张等。尽管这些短期措施有效地缓解了电力供应的紧张状况,但由于电厂建设存在时间差,须到2006年电力才能达到供需平衡。由于经济总量大了,经济对电力的依赖性也由于工业的现代化而加大,历经几年的电力短缺之负面影响比以往的任何时期都更加沉重和明显。

  电力过度投资原因

  现在看来, 2007年电力装机过剩基本已成定局。电力有很强的社会政治敏感性,并直接影响商业投资环境,由此而产生的缺电压力造成了对电源建设的过度投资。

  首先,在没有政府的充分约束的情况下,国有电力企业很容易按国企的“以大为先”的经营特性,投资超过需要的供电能力。在正常情况下,“以大为先”的经营特性不容易发挥,但电力严重短缺为“以大为先”的发挥提供了可能。

  其次,由于发电项目通常由电力部门与当地政府合资建设,电力企业是利税大户,地方政府为了追求地方经济增长,在政治与财政上有双重动机在本地区发展电力建设。

  再次,国有银行对电力贷款的风险估计不足。以往银行对电厂投资的贷款效益好且偿还资金及时,因此电厂一直是各大银行争抢贷款的对象。银行向发电企业发放贷款的效率总是很高,由于银行间的激烈竞争,一些项目有时不仅没有经过可研和环评报告的详细审核,也不清楚项目是否被核准开工,有些电厂项目甚至没有达到国家规定的20%的资本金要求。尽管在2004年初已经被银监会列为几大风险产业之一,电力项目仍受银行追逐,电力企业甚至引以为豪。

  资金充足,再加上不现实的增长预期(基于2002年与2003年近15%的增长率),于是,新一轮电力大投资开始了。五大发电公司争相“跑马圈地”, 而地方发电集团由于束缚更小,扩张速度更是有过之而无不及。在地方政府和国有银行的支持下,国企“以大为先”的经营特性发挥得淋漓尽致,缺电的政治社会压力则起到推波助澜的作用,许多项目没有经过审批程序就开始动工。虽然政府在2004年末开始对电力建设展开宏观调控,但由于大量发电项目在建,损失可能已经造成。

  在此背景下,仅2004年一年,新开工电厂竟达当年总装机容量的40%。如果按每千瓦5000元的造价计算,2004年开工的电厂建成投产的总投入约为9000亿元,其中违规投资达6000亿元。即使按照发电企业20%的资本金计算,违规电厂投资中,来自银行的资金也将达到4800亿。

  长短都痛

  2004年12月,针对电厂建设投资过热现象,出台《国务院批转国家发展与改革委员会关于坚决制止电站项目无序建设意见的紧急通知》。由于宏观调控涉及到诸多方面的利益,更由于电力仍然短缺,对电厂建设实施宏观调控,其具体执行的难度很大。

  今年1月18日,国家环保总局从严肃环保局法规,严格环保准入的角度出发,依据《中华人民共和国环境影响评价法》,宣布停建30个违规项目,其中电力新建项目就有26个。之后,8月8日国家发改委、国土资源部、水利部和国家环保总局四部门联合又发布公告,叫停装机总容量1711万千瓦的32座违规在建的电站项目。

  这32座违规电站项目已完成累计投资200亿元。即使拖几年建,也将导致当地政府和投资者的重大经济损失。由于大部份资金来自银行,停止贷款很可能使银行产生不良贷款。叫停不一定是因为电力投资过度,但即将而来的电厂过剩预期确实使叫停更容易接受。现在叫停一批,可能还会有第二批。这是过度投资的短痛之一。

  其实,即使没有叫停,大量在建电力项目投产期介于2006至2007年之间,这正是电力过剩之时。电力过剩会影响发电企业效益,投资风险已难以回避。这是短痛之二。

  电力过剩虽然是浪费,但并不可怕。以中国的经济增长对电力的需求,过剩只要二至三年就可消化。对于可运营30至50年的电站,短期损失可以容忍。然而,如果这一轮电力大投资由于事先没有预见而未做准备;无准备又导致无法从容地进行环保评估和资源优化配置。这么多的电厂在这么短的时间内开工建成,不该上的项目上了,则可能对当地的经济和整体生态环境带来严重破坏,其影响将长达30-50年,或更长。这才是这一轮电力大投资的长痛。

  长痛的成本大于短痛。很难想象,如何拆除一个不该建而又已建成的大电厂。对于选择叫停项目,应重环保和资源优化配置,轻审批程序。目前的过剩预期会使政府采取更严厉的措施,对那些未经充分环境影响评价和资源优化配置的项目,从政府可控的银行贷款、土地使用、煤炭运输等方面进行限制。再者,叫停至少能给当地政府和投资者一个反向讯号,避免进一步造成资源和资金的双重浪费。然而,对那些被叫停但已经投入大量资金的电厂,政府应尽量寻求解救办法。

  止痛药方

  电力过度投资的长痛与短痛都是大痛。电力是一个典型的资本密集型行业。长痛与短痛的社会经济成本都很大。真正避免长痛与短痛,需要解决电力行业目前所面临的许多问题。大短缺与大过剩使得电力行业的可持续发展受到质疑。因而,要确实保证电厂投资符合环保要求和资源优化配置,有效的中长期能源战略及配套电力规划是起点。违规电厂的一个主要借口是,如果走正规审批路线,需要经过可研、环评等一系列程序,时间较长,缺电迫使地方采取了许多方法来对付审批程序。因而,科学有效的审批程序是关键。最后,进一步加强国有银行的风险防范是保证。

  电力大短缺引发了大投资。各地无序圈地建设电厂,而没有充分考虑环保和资源影响,这是新一轮电力投资的显著特点。对于大型电力项目要经过充分的环境影响评价和资源优化配置,以及社会的广泛关注和决策前的反复讨论,才能避免对当地整体生态环境带来长期的严重影响。

  中国地域辽阔,电力资源的优化配置有重要意义。大量电力资源远离需求点,主要负荷集中在东部和中部经济发达地区,约占需求总量的四分之三左右,而用于发电的煤炭和水力资源主要分布在西部和北部。这种资源分布与消费状况决定了能源资源可以在全国范围内优化配置,通过建设特超高压国家电网,实现跨地区跨流域水火互济。

  总体上,中国的电网建设跟不上发电能力的增长步伐,电网投资不足、联网障碍以及电力的不均衡使有些地区发电能力过剩而有些地区不足。各区域电价水平差异大,南方电网销售电价高于西北电网约70%,发电价格高于西北电网61%。这表明中国电网的网际互联电力互换较弱,也意味着通过电网互联提高效率的巨大潜能。加强联网建设,可以提高电力在各省各地区间的可流动性,从而优化发电能力,提高应付局部缺电的能力。此外,电力资源的优化配置有节能和环保的双重意义。

  目前,影响电力供需平衡的主要矛盾已逐渐从装机总量不足转向其它方面,如电煤供应短缺。许多问题,如电力需求,供给方的产煤运煤能力、设备生产能力、输配电能力,以及环境影响,是否得到充分的全盘考虑?电力会不会由“硬短缺”转为“软短缺”即有发电能力,却发不出电?此外,供电成本上升、电价能否上调或及时上调、电力行业发展的可融资金是否充足,以及煤价上涨对电力企业的影响。这些工作应当现在就做好,这是这场大过剩和大短缺给我们的教训,也是避免长痛与短痛的根本。

  作者系亚洲开发银行能源经济学家,本文为作者本人的学术讨论,不代表作者所在单位的观点和政策意见。  

来源:21世纪经济报道 (责任编辑:侯立明)
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