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中国精心设计"深水区改革" 解决六大结构性问题
  2005年12月19日13:49 【字号 】【留言】【论坛】【打印】【关闭
  即将过去的2005年将以改革转折年份载入波澜壮阔的中国改革史。

  3月,温家宝总理在“两会”上所作的《政府工作报告》通篇贯穿着“改革”的主线,对2005“改革攻坚年”进行具体部署,力图为未来五年的改革提供坚实的铺垫;10月,十六届五中全会通过的十一五规划建议全篇各章节贯穿改革内容,对未来五年的改革进行“高位部署”;11月,中央经济工作会议则对作为新的五年规划时期开局的2006年改革进行具体部署。

  从改革部署的基本内容看,改革直接触及中国经济社会运行中一系列核心领域和深层次问题。政府改革、垄断行业改革、汇率形成机制改革等开始突破,就业、社会保障、教育、医疗等事关百姓切身利益的改革也被摆到突出位置。改革部署力度之大、内容之全面、涉及范围之广是空前的,无不彰显中国改革正从外围改革向核心改革、从浅层化改革向“深水区改革”切换。

  从改革部署的节奏看,“攻坚年”启动式部署、未来五年总部署、开局之年具体部署,这一密集而沉稳的部署轨迹表明中国改革攻坚的紧迫性,更表明中国领导集体高瞻经济社会发展全局“精心设计改革”的谋略。深水区改革已走出“摸着石头过河”阶段,而将是一个目标明确的实践。

  攻坚年改革直接触及内核

  3月5日,“改革”一词频繁地出现于温家宝总理在十届全国人大三次会议上所作的《政府工作报告》中。这份长19000多字的政府年度工作指南通篇贯穿着“改革”的主线,“改革”一词就出现了87次。报告并首次明确指出:“改革已经开始从经济领域扩展到更深、更广阔的方面,涉及到社会领域体制改革、包括文化教育体制改革、科技体制改革领域等等,进入全面整体推进阶段”。

  在经历了26年的改革开放之后,“改革”再次被浓墨重彩地提出来。“深水区改革”的新时代,由此开启。

  4月17日,国务院出台《关于2005年深化经济体制改革的意见》,制定了本年度体制改革工作的重点。5天之后,4月23日,停开若干年的全国经济体制改革工作会议在深圳举行;国务院专门下发了部署改革工作进程的9号文件;6月21日,国务院常务会通过浦东为国家综合改革试验区,国家综合改革序幕拉开。

  根据中央的统一部署,改革在各个领域有序展开,并取得重要进展。特别是一些多年酝酿的重点领域和关键环节的改革也铺陈开来,并有所突破。

  金融是现代经济的核心。但在前20多年,中国改革长期未真正触及这个核心,以至于金融业被理论界称为“计划经济的最后一个堡垒”。2005年,金融体制市场化改革力度空前加大。中国建设银行和中国银行分别引入各自的战略投资者,中国工商银行股份制改革工作启动,交通银行成为中国首家在境外公开上市的商业银行;上市公司股权分置改革试点逐步展开,目前已推出10多批数百家上市公司进行试点。汇率市场化改革“破冰”,进入实质性的机制建设阶段。7月21日,以市场供求为基础的浮动汇率制度开始实行。11月24日,国家外汇管理局发布公告,在银行间市场引进做市商制度,并决定于2006年年初推出即期询价交易方式,美元做市商制度正式出台。11月25日上午,中国银行报出的现钞买入价为1美元兑换7.9997元人民币,人民币兑美元汇率11年来首破8元大关。

  财税投资价格改革稳步推进。明年将实行1600元的个人所得税扣除标准,将在一定程度上解决社会上反映比较强烈的低收入阶层税收负担比较重的问题。

  为减轻农民负担,全国免征农业税的省份从去年的8个,迅速扩大到今年的28个,其他3个省份也将农业税税率降至2%以下。此外,以乡镇机构、农村义务教育和县乡财政体制为主要内容的综合改革试点正在稳步展开,统一城乡劳动力市场步伐加快。

  垄断性行业等计划经济体制的核心部分体制性攻坚进程步伐加快。改革将邮政、电信、铁路、电力等垄断行业和市政公用事业进一步推向市场。

  这些改革足以为2005年画上完美符号,也为未来改革发展作了坚实的铺垫。

  对未来五年改革“总设计”

  10月,十六届五中全会通过的十一五规划建议再次对改革浓墨重彩。

  与以前的“五年计划”相比,十一五规划建议更多地强调改革,建议用很大的篇幅讲改革,改革的内容贯穿于全篇的每个章节。与以往有关改革的部署相比,十一五规划建议更侧重系统性、创新性和目标性,对改革的阶段性特征、目标、重点、方式、决心等都作了部署,主要领域的改革都贯穿其中,而且在具体的改革内容上也有许多新的提法。可以说,十一五规划建议不仅是一个发展的建议,也是一个改革的建议,是对未来五年中国“深水区改革”的“总设计”。

  ——关于改革的阶段性特征。建议明确作出“目前我国正处于改革的攻坚阶段”的科学判断,揭示了中国改革所处的新阶段性特征;

  ——关于改革的目标。建议明确提出,要“完善落实科学发展观的体制保障”。以人为本既是科学发展观的本质内涵,也是改革观的本质要求,这就进一步明确了新阶段改革攻坚的目标是以人为本;

  ——关于改革的重点。建议第一次将“深化体制改革”单列,并重点突出了完善科学发展观的体制保障、着力推进行政管理体制改革、坚持和完善基本经济制度、推进财政税收体制改革、加快金融改革、推进现代市场体系建设等六大领域,这些也将是未来5年的改革重点。

  其中,建议还第一次在中央文件中把行政体制改革放在非常突出的位置,第一次明确提出减少行政层级。建议在农村体制改革方面提出了全面推进农村综合改革任务的新要求。

  ——关于改革的推进方式。建议对推进改革的方式提出两条明确的要求:一是强调加强改革开放的总体指导和统筹协调;二是强调注重把行之有效的改革开放措施规范化、制度化和法律化。

  ——关于改革的决心。建议明确提出要“以更大的决心加快推进改革,使关系经济社会发展全局的重大体制改革取得突破性进展”。

  11月,确定下一年度经济工作基调的中央经济工作会议召开。2006年是新的五年规划时期的开局年。会议着眼2006年如何开好局及继续纵深推进改革进行具体部署,提出加快推进体制改革,完善落实科学发展观的体制保障;着手解决深层次矛盾的问题,重视对经济社会发展中的深层次矛盾和问题的攻坚。

  人们有理由相信,随着未来五年改革部署在实践中的展开,中国改革将跃入一个新境界。

  改革向“深水区”迈进

  如果将观察的视野放大,就会发现,新一届领导集体2003年主要忙于应急处置,应对SARS危机;2004年则忙于宏观调控事务,解决经济发展中一些迫切需要解决的短期问题。但其后,中央高层则将2005年定位为“改革攻坚年”,显示从2005年开始,中央高层的关注点已从先前的短期问题更多地转向了长期问题。

  事实上,这种转向不是偶然,而是新一届领导集体高瞻中国经济社会发展全局,直面中国发展深层次问题的必然选择。

  从国内看,进行了20多年的、具有中国特色的中国改革由渐进式的量变累积到21世纪初,进入了质变的临界状态。20多年的改革总体上说是以“放”为主的改革,从人民公社到家庭联产承包责任制,从改革国企到发展民企,从对内开放到对外开放,从计划到市场,都是以打破原有的框架为主,通过外围体制的突破来加快发展实体经济。而经济社会发展中的深层次体制问题因被回避逐渐堆积下来。如今外围体制改革的空间已很小,深层次体制问题又造成垄断行业、金融体制、农村、投资体制等改革缓慢,越来越不适应经济市场化的进程。2004年经济发展中暴露的问题,都能寻找到深层次体制的弊端,也凸显出深层次体制问题回避不了、改革攻坚的紧迫性。

  从世界视角看,加入WTO锁定了中国改革的方向和速度。从2005年1月1日开始,中国进入加入世贸组织“后过渡期”。全面的体制性开放倒逼国内改革已成为一个大趋势。适应经济全球化需要,解决国内深层次体制问题已显得急迫。

  上述宏观背景至少对中国“深水区改革”形成了两个约束:

  第一,改革将受到严格的开放时间表的限制。未来几年的改革必须是在一定严格条件规定下的改革;

  第二、改革必须着眼于“制度创新”。以前的中国改革是以“破“为主,“摸着石头过河”;“深水区改革”应以“立“为主,以全面制度体制建设的方式推进。也就是使社会主义市场经济体制日趋完善化、法治化、稳定化。

  着力解决经济社会中六类“结构性问题”

  从结构视角看,20多年前,改革所要解决的经济社会发展中的具体矛盾,是人民群众总体上温饱不足。新阶段经济社会发展中的具体矛盾已表现为板结化“结构性问题”,即宏观经济社会结构中凸显六类“结构性问题”:政府与市场配置资源问题、城乡二元结构问题、行政区经济与市场化经济区问题、贫富阶层分化问题、市场化产品与公共产品问题、世界眼光与单一国家视角问题,严重制约经济社会的进一步跃升。中国“深水区改革”部署直指六类“结构性问题”并着力解决。

  政府与市场配置资源问题。

  中国经济发展的资源配置方式上存在着政府与市场结构性问题。长期以来,政府充当配置资源主体、干预市场,已成为完善社会主义市场经济体制的最大障碍。近两年,由投资膨胀和低水平重复建设引发的经济波动一再出现,很大程度上再次反映了这一点。前20多年中国也曾有过3次比较大的政府体制改革,但大都停留在精简机构和裁减人员等一些表面改革目标上,没有实现政府职能转换。温家宝总理在今年的《政府工作报告》中首次提出“建设服务型政府”目标。至此,中国政府改革触摸到了真正的核心--政府转型。未来五年改革部署中更明确提出通过推进行政管理体制改革转变政府职能。

  城乡二元结构问题。

  中国在经济社会管理上,长期对农村和城市实行以两大行政制度因素为核心的不同体制:一是户籍壁垒,城乡居民被严格分为非农业、农业两种户口;二是不同的资源配置制度,城乡居民在就业、教育、医疗、福利、社保、金融等方面享受完全不同的待遇。从而形成城乡二元经济社会结构和城乡分割发展格局。在城市改革轰轰烈烈进行的时候,农村市场化改革缓慢,从大包干以来积累下来的许多矛盾,如今盘根错节交织在一起,任何单兵作战的方案已都难以取得预期效果。这种现状对中国经济社会发展全局的制约性正突出显现。城乡二元问题成为当今中国利益关系最需调整的问题。未来五年改革部署中将“建设社会主义新农村”作为现代化进程中的“重大历史任务”提出。

  行政区经济与市场化经济区问题。

  改革开放以来,地方政府作为地方经济发展的一级调控主体和利益主体,形成了以地方政府为核心、以其管辖的行政区划为界限的“行政区经济圈”,导致行政区之间市场分割状况,资源难以在经济区内实现优化配置。随着全面开放全面市场化机制的确立,行政区分割的资源配置方式已经让位于市场这只“无形的手”,行政区与经济区之间的矛盾趋向激化,成为中国市场经济发展的突出制约因素。未来五年改革部署中首次把以经济区发展为内容的区域规划放在了突出重要的位置,首次提出“落实区域发展总体战略”,意味着中国经济空间格局向区域化发展将迈出实质性步伐。

  贫富阶层分化问题。

  经过20多年的改革开放,中国社会利益呈现出多元化格局,特别是形成了特定领域内的既得利益阶层和在改革中利益受损阶层,严重影响中国经济可持续发展和社会稳定。未来五年改革部署中首次提出“更加注重社会公平,使全体人民共享改革发展成果”,“更加注重社会公平”取代以前一直倡导的“效率优先、兼顾公平”的理念,意味着改革和发展的指导思想将从“先富”转向更为实际的“共富”。

  市场化产品与公共产品问题。

  中国社会产品发展中日益凸显一个非均衡现象:市场经济取得较快发展,市场供给的市场化产品供过于求;而由政府等公共部门供给的基础教育、环境保护、基本法律制度等公共产品严重短缺,与全社会公共需求快速增长的矛盾尖锐。公共产品供给短缺引起的负面效应近年来空前放大。未来五年改革部署中首次提出“政府要加强社会管理和公共服务职能”,并部署推进社会体制改革,加快建立社会主义公共服务体系。

  世界眼光与单一国家视角问题。

  中国融入世界经济体系后,国内发展和对外活动的关系已经紧密联系在一起。国家利益的空间范围,已不仅仅限于有形的国界。由于中国社会生产发展水平与发达国家表现出明显的差距,中国经济发展结构、经济体制、经济竞争力的“世界差”问题突出。2005年5月31日下午,中共中央总书记胡锦涛主持中央政治局第二十二次集体学习时,第一次明确提出坚持“用全球战略眼光观察和谋划国内发展和对外开放”。未来五年改革部署中再次强调“宽广的世界眼光”。用全球战略眼光和宽广的世界眼光谋划改革,而不是立足单一国家视角谋划改革,将成为中国未来改革的一个主要特征。(黄庭满)

来源:经济参考报 (责任编辑:陈玉川)
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