李子旸：从印花税看政府征税意识

　　无论调整印花税对股市的影响最终是好是坏，都不能掩盖通过此次事件凸显出来的一个核心问题，那就是政府的运转方式远远落后于主流世界。印花税的调整至少会有一个好处，那就是让社会注意到了这个重要问题

　　在宣传公众纳税时，政府官员经常说的一句话就是：公民要有纳税意识。但是，却从来听不见有人说政府要有征税意识。其实，这后一句话才更为重要。无论是在逻辑上，还是在现实中，都应该是政府首先依照合法的程序，在纳税人同意的情况下，确定税收的种类和额度，然后才谈得上公民的纳税义务。对于未经合法程序确立的税收，公民本不应有任何纳税义务，也更谈不上什么纳税意识。面对单方面确定的税收，政府如果只是一味地大谈什么纳税意识，那实际上是在否定公民这个身份，而以顺民取而代之。

　　5月30日证券印花税的调整，对股市造成了巨大冲击。印花税对股市到底会有怎样的影响，不是本文关注的重点。但是，无论调整印花税对股市的影响最终是好是坏，都不能掩盖通过此次事件凸显出来的一个核心问题，那就是政府的运转方式远远落后于主流世界。印花税的调整至少会有一个好处，那就是让社会注意到了这个重要问题。

　　行政性调整印花税带有计划经济色彩

　　面对印花税的突然调整，我首先想到的问题就是，难道在中国，调整税收这样的大事不是由最高权力机关——全国人大及其常设机构来确定，而是由某个政府部门就可以简单决定的？检索现行的法律，却遗憾地发现，果然如此。依据国务院1988年颁布的《中华人民共和国印花税暂行条例》，财政部确实有这个权力。

　　继续检索法律，结果更加可叹。只有个人所得税等极个别税种是经由人大立法通过而征收的，其余税种的征收居然全部依据的是条例、暂行条例等行政法规。也就是说，绝大多数税收的征收，都没有经过人大审议通过，没有形成正式的法律。换句话说，现实就是，政府想开征什么税就可以开征，想征多少就能征多少。

　　这种局面的成因其实不难理解。中国现行的政治体制是由政府全面控制社会的计划经济体制改革而来。在计划经济体制下，虽然政府从社会中提取了大量财富，但使用的手段并不是大多数政府采用的税收方式，而是在独占的基础上直接兴办企业，直接获取利润。这种有些隐秘的提取财富的方式，极大地扭曲了政府和社会的关系，公民对政府收入和开支的监督根本无从谈起。同时，还造就了一种怪异的观念，那就是：政府不是由人民供养的，而是相反，人民是靠政府养活的。政府为社会提供的应有的公共服务，反倒成为要求人民对政府感恩戴德的理由。

　　与一般国家的行政部门只是花钱办事不同，计划经济体制下，大多数行政部门兼具收钱和花钱两个职能，主要任务之一就是从各自所属的领域为政府提取财富。

　　计划经济体制改变以后，行政部门的这种工作方式却并没有同步改变，只不过把过去各种收入的名义改为了税而已。自然，征税的主体也还是那些行政部门。

　　但整个社会环境毕竟大大改变了。随着计划经济的取消，政府和社会之间逐渐建立起了新的关系。虽然政府的权力仍然过大，但毕竟已经形成互动的多元格局。在这种情况下，税收问题的本来面目也就越来越清晰了。而由行政部门继续担任征税主体这一怪异现象，也就越来越引人注目。

　　在现代政治社会中，税收的作用包括两个方面，一是公民以交税方式向政府购买公共服务。政府利用公民缴纳的税款，为社会提供一些无法通过市场交易产生的公共服务，比如外交、国防、紧急救险，等等。第二就是政府通过税收对社会财富实现二次调节。

　　对于税收的这两个作用来说，公民的授权都是必不可少的前提条件。为此，现代政治文明发展出了一整套授权和监督机制。概括来说，这种授权和监督机制以民选的最高权力机构——议会为核心，以法案表决和预算监督为主要手段。之所以会发展出这样一套机制，就是因为只有通过这样的机制，才能有效地确保税收的合法性。

　　中国的现代化进程正在加速，政府也将大量通过征收税款来兴办公共事业、提供公共服务，以及调整收入差距。在这时，简单地呼吁加税或者减税都是片面的，真正需要的是尽快建立起现代意义上的公共财政体系。

　　行政化税收体系弊端明显

　　相比于公共财政体系，行政化税收体系的弊端是非常明显的。

　　首先，行政部门的工作是带有强制性的，而这种强制性是在得到最高权力机构的许可之后才能拥有的。最高权力机构的权力则来自于社会成员的授权。所以，行政部门其实是在执行社会成员在最高权力机构中形成的决议。假如没有这种前提条件，行政部门直接代替最高权力机构行使决策权，并强制执行，那么，这种决策权和强制执行的合法性来自哪里？

　　这就好像，公司的决策权不是在董事会或者总经理会议，而是在财务部。这当然是很荒唐的事情。公司里不会出现这样的荒唐事，因为存在外部的市场竞争约束。如果有这样经营的公司，会很快倒闭。但政府的行为并不存在外部的竞争。因此，不合理的局面会长期存在，挥之不去，并造成严重的问题。

　　正是由于税收的合法性不足，才会造成所谓的“公民缺乏纳税意识”。有人往往比照一些发达国家，希望中国也会形成那种严格纳税，甚至以纳税为荣的社会心理。但是，如果政府不首先具备足够的征税意识，人民的纳税意识是永远不会形成的。同时，政府和社会之间本来可以协调一致的关系将很难出现，实际中形成的只能是“谁有能耐谁少缴税”的社会心理。

　　其次，由行政部门作为行政主体，必将导致“政出多门”的局面。税收作为政治体系的核心问题，应该由立法机构统一决策，并由相关部门具体实施，这样自然会形成协调一致的税收体系，并使纳税成本和征收成本最小化。相反，如果政出多门，出现如此次印花税调整时发生的国税局不知财政部改变税收的事情，也就不足为奇了。这次印花税调整前后的出尔反尔，其实并不见得是故意的欺骗，更可能是政出多门造成的程序紊乱和互相抵触的结果。

　　第三，如果由民选的立法机构来决策税收问题，当然就会形成一种决策机制和程序。这种机制和程序也必然会是透明和可预期的。同时，由于程序的作用，税收的改变对经济事务的冲击也会最小化。因为，在决策程序进行过程中，社会成员有机会、有时间进行充分的参与和讨论，市场会依照预期进行相应的调整和反馈，从而避免如5月30日那样人为对股市和经济的重大冲击。对于现代社会体系来说，稳定和可预期在某种程度上比具体法律、政策的好坏还要重要。某个具体的法律、政策，即使造成一些负面影响，也往往是范围有限和可以弥补的。但是，如果人们的预期不再可靠，彼此的信任不复存在，将对整个社会体系造成持久的和难以改变的损害。

　　近年来，在经济快速发展背景下，中国的税收增长很快。税收问题也逐渐成为社会关注的重点。计划经济时代，由于征收财富的特殊方式，政府往往把这个问题当做国有企业和政府之间的内部核算，也就是一个经济问题来看待。随着市场经济的建立，税收问题原本就具有的政治含义日益清晰起来。但是，政府似乎还是倾向于把税收问题仅仅当做一个经济问题来处理，极力回避其中的政治意义和影响。这种做法应该说是不明智的，是在放弃解决问题的主动权和有利时机。明智和积极的做法是从政治的角度看待税收问题，充分利用经济发展、税收充足的有利时机，尽快建立现代公共财政体系，为中国社会的现代化奠定必需的基础。

　　来源：《新财经》第7期