关于政治透支与财政赤字的鸡生蛋问题

程金华

2010年08月31日08:50  来源:《法制日报》

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  最近,美国各州受尽了财政赤字的苦,纷纷被迫变卖财产。其实,这在美国再正常不过了,都是恶意政治透支惹的祸

  俗话说,“家家有本难念的经”。对于美国加州州长施瓦辛格来说,一本多年以来难念的经书是“不当家不知柴米贵”———加州的财政赤字多年居高不下,一度濒临破产;而最近又因金融危机所带来的经济综合症,问题又趋恶化。当然,这并非是加州的独有问题。根据美国媒体的最近报道,财政赤字已经是各州政府所面临的普遍问题。

  毋庸置疑,美国地方财政赤字问题由来已久,原因也颇为复杂,在每个阶段的病症与救治方法不一。比如在早期(美国内战之前),美国州政府利用特别公司注册制度来实现对商业银行的控制,并把商业银行当作政府的“小金库”。在当时的特别公司注册制度之下,基本上所有的公司注册都需要州议会通过一部专门的立法来实现。公司实现注册的同时,也往往获得一些特权。银行因为需要高额的经营资本,所以也往往通过注册为公司来运营。但是,天下没有免费的午餐;为了获取注册公司的特权,银行也通常对注册机构(也就是州议会)“让利”,接受州政府成为主要股东,并默认州政府把商业银行当作财政工具的特权。这种在美国现代法治形成之前的实践,相对来说体现了当事地方政府权力“掠夺性”的一面。

  但是这种对于州政府来说相对比较便利的权力实践,因为地方之间的竞争和居民的怨声载道而在19世纪末期后得以改良。改革的路径基本上是“道高一尺”与“魔高一丈”之间的循环式演变。一方面,在美国宪政架构之内的地方财政硬约束因为政府治理的现代化而慢慢从理论变为实践;另一方面,地方政府总是通过“打擦边球”的招数来规避财政硬约束。

  在过去十多年,美国地方政府在解决财政赤字上的擦边球是通过利用金融工具来实现提前消费。比较通行的做法是发行债券和(养老)基金。当地方政府利用这些金融工具的时候,通常会对投资者许诺以较高的回报率。通常而言,这种类似利用信用卡消费的做法导致的结果是,要么“好上加好”,要么“坏上加坏”。换句话说,经济好的时候,地方政府无须借钱但是容易借钱;但在经济差的时候,地方政府急需借钱而又难以借钱。

  这种同企业发行股票和基金无异的做法,事实上对政府运作有着严重的潜在危害。首先,政府毕竟不是从事市场投资的专业机构,对市场的误判比专业人员高得多。比如,现在美国许多州政府财政赤字的重要缘由之一是,它们在10多年前向投资者许诺了过高的回报率———在当时,许诺高额回报率进行融资或许是对的,因为当时经济较好;但是,经济的衰退导致这些高额回报率成为地方财政的沉重负担。

  其次,在这个技术原因的背后,更具杀伤力的是执政者的道德风险与恶意政治透支行为。在民主政体中,尽管执政者不愿意,但是事实上许多(地方)政府的执政者是轮换的。这种轮流坐庄的事实告诉人们一个道理:今天我(民主党)借钱,明天可能他(共和党)来还。因为这样一种政治机制,政客与生俱来的投机性就更可能变本加厉。一个执政者借钱做事,有两种结果:或者借了钱,把事情做好了,那么继续执政;或者借了钱,没有把事情做好,被赶下台。但是,问题在于,在前任留下的高额财政赤字之下,新的执政者不一定能顺利执政———如果这样的话,也会被赶下台。事实上,自上任伊始,共和党籍的施瓦辛格就一直在为前任“擦(财政赤字的)屁股”,并一度差点丢了乌纱帽。民主党也就施瓦辛格的财政赤字问题大作文章。就在这两天,施瓦辛格在《华尔街日报》上撰文大倒苦水,诉说民主党的不是。

  单从获得执行地位这个考虑而言,在两党制之下,一个政党只要比另外一个政党做得相对好,就足够了。因此,从这个角度而言,作为理性的政客,不会在举债上有太多的节制。而金融工具则是美国地方政府规避财政硬约束的新手段。美国很多州最近暴露的地方财政问题,正反映了这种政客的道德风险和对政治资本的恶意透支行为。

  当然,问题的核心在于,只要执政者可以实行政治性透支消费,而无须为此承担(所有)成本,他们就可能实行这种道德风险行为。针对财政赤字和其他政治恶意透支行为,我们需要一个治理机制去让执政者不仅对即时的代价负责,也要为未来的后果埋单。

(责任编辑:贺霞)
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