公共服务如何均等化?(民生视线·从“十二五”规划看民生)--经济频道--人民网
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城乡之间、地区之间、人群之间,较为普遍地存在基本公共服务差异 

公共服务如何均等化?(民生视线·从“十二五”规划看民生)

本报记者  李红梅

2011年04月07日08:06    来源:人民网-《人民日报》     手机看新闻

  3月27日,求职者在用人单位招聘摊位前应聘。当日,由江苏省商务厅、省教育厅主办的这场招聘会在南京国际展览中心举行。
  新华社记者 孙 参摄

  “十二五”规划纲要提出“建立健全基本公共服务体系”的概念,在“以人为本,服务为先”的原则下,明确“推进基本公共服务均等化”的目标,逐步缩小城乡间基本公共服务差距。

  从字面意义上看,“基本”是指广覆盖和全民享有;“公共服务”强调了政府的职责和保障能力;“体系”则表明非单一、个别指标,而是多指标的集纳。这样一个全新的概念到底包括哪些内容?将给百姓生活带来怎样的实惠?能否让城乡居民享受同等的服务?如何提升百姓的幸福指数?记者就此进行了采访。

  

  蓝  图

  基本公共服务体系涵盖9个方面——

  在经济社会发展的新起点上,更加注重以人为本的理念,创造人人平等的社会福利和生活保障

  每天早上8点,把孙子送到学校后,上海市徐汇区居民孙承光一般都会去小区的老年活动中心。在那里,孙承光将和几个熟识的“牌搭子”度过一天的时光。

  自从8年前退休后,老年活动中心成为他日常娱乐的重要场所。白天,儿子、媳妇去上班,孙子上学,家里只剩他一个人。和同龄老人一起打打牌、聊聊天,少了一人独处的寂寞。孙承光说,这样的生活蛮好。

  类似的老年活动中心在上海已经有400多家,北京、广州、宁波等全国各地都在建设老年活动中心。这些养老服务设施成就了孙承光们的老年幸福生活。

  幸福是今年的热词,“让人民生活得更幸福”写进了今年的政府工作报告。“人民幸福一方面取决于百姓从一次分配中获得的收入以及通过这些收入购买的服务和物品的多少和质量。另一方面取决于社会福利的状况。其中,政府提供的基本公共服务是构成幸福生活的主体。”国家行政学院教授、决策咨询部副主任丁元竹说,基本公共服务体系的建设正是“让人民幸福”目标的具体体现。

  什么是基本公共服务制度?丁元竹解释,是指国家或社会依据其宪法和法律,以政府作为责任主体,通过一定的制度安排和作用机制,为本国国民提供经济福利的国民生活保障和社会稳定系统。

  “十二五”规划纲要从公共教育、就业服务、社会保障、医疗卫生、人口计生、住房保障、公共文化、基础设施、环境保护9个方面,明确提出基本公共服务的范围和重点,涵盖了关系百姓切身利益的方方面面。规划纲要还提出“以人为本,服务为先”的原则,表示将履行政府公共服务职责,提高政府保障能力。

  丁元竹认为,这表明我国站在经济社会发展的新起点上,着眼点从单纯的经济发展,转向以改善民生为出发点的经济社会协调、可持续发展,并提出了具体的举措和目标,让人对未来充满希望。

  他分析,从制度安排上看,基本公共服务体系着眼于就业优先、收入分配关系协调、社保体系全覆盖等最基本民生问题的解决,为实现财富、资源和机会的均等奠定了基础。“政府不一定亲自去做,但要推进制度建设,调动社会资源参与提供服务,保证全体人民可及”,他说,“提供基本公共服务,并不断提高服务水平,可以起到削峰填谷的作用,减少不平等,提供人人平等的发展机会,这是全世界公认的社会发展目标。”

  中国人民大学教授郑功成认为,在国民经济持续高速发展30余年的基础上,我国已经跨入中等收入国家行列,公平、正义、共享成为新时代的主流价值取向,民生诉求在发展中全面升级。在这样的时代背景下,推进基本公共服务均等化作为统筹城乡发展、完善政府职能的关键内容,已经成为保障国民共享发展成果和持续改善民生的基本着力点与核心内容。

  挑  战

  农村和城市的公共服务资源差别巨大—— 

  户籍制度形成的农村居民和城镇居民两种身份,造成农村基本公共服务严重滞后,成为基本公共服务均等化面临的重大挑战

  2005年,一篇题为《我奋斗了18年才和你坐在一起喝咖啡》的文章,引起社会广泛关注,作者一开篇就写道:“从出生的一刻起,我的身份就与你有了天壤之别,因为我只能报农村户口,而你是城市户口。”3年后的2008年,《我奋斗了18年不是为了和你一起喝咖啡》再次引发人们对该现象的讨论。再3年后的当下,《奋斗了18年咖啡还能喝多久》的文章将人们对城乡差距引发的社会关注,提升到前所未有的高度。

  城乡不同身份之间,差距有多大,值得那么多人为之奋斗18年?

  这一点,23岁的河南信阳姑娘张云到上海、北京打工之前,感受并不深。“在上海、北京生活一段时间后发现,城里和村里差别太大。”张云举例说,她的美容技术是在信阳市学的,在信阳这种培训机构很少,但在上海、北京各种技能培训非常多;村里的卫生室很破,还是私人开的,可是上海、北京各类医院不仅数量多,条件也好得多,有医保还能报销;还有找工作,张云靠的是在外打工的同乡引荐,可是城里的就业信息每天都能从报纸上看到。“这一切都太让人羡慕了。”她说。

  国家发改委社会发展司有一组公开的数据:从城乡情况看,农村公共服务严重滞后,可及性差。在义务教育方面,2007年,城市普通小学和初级中学的生均教育经费分别是农村的1.2倍和1.3倍,城市普通中学高学历教师比例几乎是农村的2倍;在医疗卫生方面,2008年,城市每千人口病床数是农村的4.22倍,每千人口卫生技术人员数是农村的2.52倍,而农村地区的婴儿死亡率、5岁以下儿童死亡率和孕产妇死亡率则分别是城市的2.8倍、2.9倍和1.2倍。近几年这些数据并没有大的变化。

  “2009年我国城乡收入差距达3.33倍,如果加上各种福利保障及其他公共服务,差距达到6倍。”郑功成说,基本公共服务的不均等一方面受城乡二元分割的影响,另一方面又进一步固化了城乡二元分割。

  不仅是城乡之间,地区之间、人群之间同样存在基本公共服务不均等现象。74岁的边仁是黑龙江小兴安岭一家林业企业的退休工人,每月退休金1000多元,“虽然连涨了7年,可是比起事业单位来,差距之大累计起来足够买套一居室!”据人民网在25万名网友中的调查显示,养老金的“双轨制”已成为最受关注的现象。

  国家发改委社会发展司公布的数字显示:小学生人均教育经费最高和最低的省份相差近10倍,财政对新农合的补助标准地区之间最多相差4倍以上。城乡低收入家庭和社会弱势群体基本公共服务的权益还不能得到充分保障。

  造成种种不均等的根源是什么?丁元竹认为,长期实施户籍制度造成的乡村居民和城镇居民的不同身份,以及附着在身份上的基本公共服务权利的不同,已成为我国现阶段基本公共服务不均等的特征之一,进而使政府不能按同标准提供城乡平等的就业服务、基本教育、公共卫生和基本医疗、基本养老保险以及社会福利。

  郑功成指出:“我国基本公共服务的非均等化其实是传统户籍制度束缚、相关制度分割、行政体制僵化、公共服务供给机制陈旧和公共资源配置失衡综合影响的结果,客观上又成为我国城乡差距持续拉大、城乡民生改善不均衡、新型工业化发展受阻、社会问题增多的重要因素。”

  出  路

  保基本、强基层、建机制——

  加大投入力度、划分政府责任、改革户籍制度、创新供给模式,通过持续的发展和改革实现均等化

  有质量的基本公共服务,何时不再是城镇居民的专利?

  现阶段,农村地区与农村居民是建立健全公共服务体系的重点区域与重点群体。面对人口数量庞大的农村,应设计一条什么样的路径,让均等的公共服务阳光洒遍城乡?

  作为全国统筹城乡综合配套改革试验区,四川成都的经验受到广泛关注。日前,成都出台办法,率先将保障房建设延伸到农村,农民也能享受到住房保障的公共服务。

  “成都取得了不错的成效,但离真正实现城乡基本公共服务均等化的发展目标还有相当距离,在推进过程中受到体制机制、供给模式、政府间责任划分等方面的阻碍。”曾4次到成都进行基本公共服务体系建设调研的郑功成指出。 

  从各地探索来看,“保基本、强基层、建机制”无疑是一条基本路径。但让每个人有机会、有权利享有基本公共服务,消除歧视,实现公平,并不容易做到,很难一蹴而就。

  “城乡差别和体制分割给实现基本公共服务均等化带来了巨大的困难,造成了现有的各类基本公共服务城乡不接轨。”丁元竹说,此外,财政能力不足、政府间角色划分困难、转移支付制度不完善等都从体制上制约了公共服务均等化的推进。

  中国经济体制改革研究会会长宋晓梧提出,要在基本公共服务总量上加大投入,在结构上进行调整,同时不断完善相关机制。

  在加大投入方面,宋晓梧说:“我们在教育、医疗、社会保障方面的投入比人均GDP3000美元以下的国家低13个百分点,比3000—6000美元的国家平均要低24个百分点,加大投入总量的空间还很大。”

  在财政体制改革上,国家发改委社会发展司有关负责人表示,“十二五”时期将建立财力保障机制,同时为了增强县以下基层政府基本公共服务保障能力,在合理划分中央和地方财政支出事权的基础上,完善财政转移支付制度,明显增加中央对省的一般性转移支付规模和比例。

  在政府责任划分上,丁元竹建议,中央政府应主要负责服务范围划定、服务标准制定、财政转移支付、服务监督评估;地方政府应主要负责服务的规划、组织、实施和改进。

  在户籍制度方面,结合成都的探索经验,郑功成认为应彻底剥离附加在户口本上的特定权益或歧视性限制,包括将农村土地产权进一步明晰后实现与农村户籍的分离,真正实现户籍居民在全域范围内的自由迁徙。

  另外,在供给模式方面,要推进制度创新,扩大参与面,最大限度地调动社会资源和各方的积极性,逐步建立政府主导、市场引导、社会参与的基本公共服务供给机制。

  专家认为,推进基本公共服务均等化是一项系统工程,要在财政体制改革、政府责任划分、城镇化进程推进、城乡分割打破的基础上实现,要通过持续的发展和改革来实现。

  总体上,我国的基本公共服务制度框架已具雏形。“‘十二五’规划纲要和2011年财政预算都明确,教育、社保、保障性住房等方面的投入增幅在15%左右。如果‘十二五’期间保持这样的增长幅度,对推动基本公共服务体系建设意义重大。”宋晓梧的一番话让人振奋。 

(责任编辑:徐子涵)

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