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政府负债的风险与收益

2011年08月26日09:02    来源:《经济参考报》     手机看新闻

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  个人负债与政府负债,其共同本质是“寅吃卯粮”。中国人的传统思想,是有多少钱,办多少事,力求稳当,而新的经济学思想是用未来的钱办今天的事,求得快速发展。应该说,任何一件事物都有两重性,即有一个“度”的问题。

  政府的负债和个人的负债,同样意味着生存面临危机和不可持续。从经济学角度看,个人负债与政府负债在性质上没有太大区别,都是今天消耗了明天的资源,当前消耗了未来的资源,都预示着明天或未来的可用资源短缺,面临着经济发展不可持续的威胁。所以,一般来说,不管是个人负债还是政府负债,都是不可取的。

  当然,借别人的钱用来投资也许会赚更多的钱,但投资存在风险,结果可能会不赚钱,甚至是赔更多的钱,这增加了未来不确定性的风险。可能正是这个原因,亚当·斯密确信“唯一可靠的预算是收支平衡的预算”。

  个人借债能力是因人而异的,主要取决于如下因素:一是个人的资产,二是个人的信誉,三是个人的偿债能力等。

  政府借债能力也取决于相似的因素:政府拥有的资产、政府的信誉、政府的偿债能力等。中国政府的借债能力是惊人的:首先,它拥有对巨额国有资产和土地、矿产资源的管理、使用和处置的权利;其次,它拥有习惯储蓄的国民和其10万亿的储蓄存款,政府可以通过向银行举债来借用和使用储蓄存款;再次,中国政府的偿债能力很强:G D P以10%左右的速度增长;外汇余额超万亿美元;2007年实现国内生产总值24万亿之多。保守的估计,中国政府可借用的“卯粮”可达10万亿元以上。

  中国政府巨大的借债能力,意味着政府发生财政危机的那一天还很遥远。中国政府有着不同于其他政府的政治、经济、文化优势,一些用来衡量西方政府财政危机的经验指标,套用在中国政府身上并不合适。那些认为中国政府财政已经发生危机的观点往往低估了中国政府的借债能力。然而,现实中的任何个人和政府的借债能力不可能是无限的,所以我们不能轻率地从借债能力的分析上得出这样的错误推论—借债能力强就一定不发生财政危机。

  个人与政府借债的用途大致可分为消费和投资两类。不同的是,政府借债的主要用途是投资而不是消费,可将国民经济的发展看做是其投资的回报。但同个人借债投资一样,政府投资可能赚钱也可能赔钱,这关键要看政府的综合能力和经济机遇。目前,我国政府面临着难得的经济发展机遇,关键看中国政府把握机遇的能力。

  从理论上讲,政府财政赤字刺激或干预经济可能产生两种影响:一种是挤出效应,抑制私人投资;一种是挤入效应,带动或鼓励私人投资。在资源短缺、市场已经饱和的情况下,政府借债将挤出私人投资。此时,政府不仅不能有效促进经济增长、增加收入,反而会积累和增加债务,使财政状况恶化;当“经济没有充分利用它的资源”,“生产能力未得到充分利用时”,政府财政干预经济,则可能鼓励和带动投资增长,从而带动经济增长。

  中国正处于难得的经济发展时期,很多资源没有被充分利用,很多基础产业和基础设施等待建设,很多有经济效益和社会效益的公共工程需要开发……面临发展机遇,我们不能完全照搬、套用西方发达国家的财政指标做类比,否则会干扰政府决策,错过时机。

  个人与政府的“寅吃卯粮”能维持多久?决定于很多复杂因素。除了借债能力,偿债能力在此更为重要。

  不论是对政府还是对个人,如果偿还能力足够大,即能在规定的期限偿还“卯粮”,“寅吃卯粮”就能够长久地维持下去,就不可能发生“断粮”的生存危机。决定个人偿债能力的因素一是净资产的多少及增长速度;二是净收入的多少及增长速度;三是扣除了生活费用的净偿债金额及增长速度。

  衡量政府的偿债能力也要从静态和动态两个方面看。我国政府的净资产数额庞大,远远大于政府负债,近几年的资产增长率也不低。净收入方面,2007年中央政府财政收入近5万亿,比上年增长31%,除此还有预算外收入、其他收入和地方政府收入。原则上,只要中央财政的负债增长率不高于中央财政收入增长率,中央政府财政的状况就会有改善的趋势。同时,随着中央财政状况的好转,财政赤字会逐渐减少,财政结余会逐渐增多,用于偿债的资金净额可能会逐年提高。当然,这些动态因素中最关键的是G D P的增长速度,只要G D P保持8%左右的增长,我国政府的财政状况就会一年好于一年,“断粮”的日子就不会到来。

  从动态角度看,在发生负债的情况下,无论个人还是政府,在发展中解决问题的乐观思想更接近实际一些。政府要形成强大的偿债能力,除了保持G D P的增长速度与负债增长率之间适合的比例外,更应该关注如何通过建立和完善政府的偿债机制来保证政府偿债能力的提高。

  中国有父债子还的传统。因此,如果父辈吃了太多的“卯粮”,欠了太多的债务,等于直接加重了子女的生活负担。子女不得不节衣缩食地减少开支,以便偿还上辈的欠债。如果子女有责任心还好,承认父债并且还债,结果可能降低自己的生活水平。如果子女拒绝承认父债并且继续借债,其后果是信誉丧失,让下一代的负担更沉重。

  同理,当届政府通过借债把债务负担直接转嫁给下届政府。但是如果发行公债的目的是用于投资基础设施建设,为社会发展奠定基础,或者事关国家发展的重大项目,其多年后产生的效益不仅不会成为债务,反而会成为财富。可问题的关键是,我国拉动经济发展,很多是以投资为主导的,一旦决策不当,将会形成沉重的债务负担,有些项目虽然暂时见效但不可持续……这些都会成为后届政府的沉重债务。

  与个人负债相比,政府当然不能以信誉丧失为代价来拒绝还债,所以只有还债的选择。还债会减少当期的国民消费与投资,从而降低民众的生活水平与未来的产出水平,产出水平的降低又意味着后代的收入与生活水平的下降。但是如果上届政府选择通过借债对很多净收益大的好项目、好工程进行投资,那么下届政府将享受到上届政府的恩泽。

  虽然有效的投资会增加未来收益,但这种有利的情况往往出现在个人身上,而不是政府。按照布坎南的观点,身为政府决策的官员,仍然符合“经济人”假设,面对激励会做出个人的理性反应。政府的信用度为借用高额债务提供了保障,然而追求经济目标和自身政绩的政府官员却很难做出“自己种树,别人摘桃”的行为,更为严重的是,个人负债中“父债子还”的民间惯例到了政府这里就变成了“新官不理旧账”,欠债、赖债的现象时有发生。这里就必须需要依靠法律法规以及约束激励机制来实现其可能性了。

  按照我国的传统习惯,“寅吃卯粮”不是一件好事,能不吃就不吃,如果真的需要借债,也必须在使用资金的监控上、披露制度的建设上予以加强,减少债务风险,做出防范和化解财政风险的预案,避免对国家宏观经济造成冲击。如果具备能力、时机和条件,借债可以获取更大的收益,就不怕借债,而且要敢于借债,抓住难得的发展机遇。这关键在于政府要坚持以科学发展观为导向,培养和形成科学决策和管理的能力。如果我们能够这样思考问题,不仅不会出现财政危机,还会促使我国经济不断繁荣和发展。

  (作者单位:东北财经大学)
(责任编辑:乔雪峰)

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