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楼继伟对话林毅夫 求解第二次财政体制改革之道
  2006年03月22日08:17 【字号 】【留言】【论坛】【打印】【关闭
  林毅夫的困惑

  一段时间以来,北京大学的林毅夫教授感到很困惑。

  多次到地方考察,他不断听到基层抱怨财政吃紧,而与此构成鲜明对比的是,中央财政收入在迅速增长。

  这个问题由来已久。

  早在2003年第十届全国人民代表大会常务委员会第三次会议上,国家审计署署长李金华提交的数据就显示,我国县乡一级财政赤字严重:截至2002年底,全国乡镇一级平均负债已经超过400万元,总额在2200亿元左右。

  而与此同时,中国的财政收入不断创历史新高,2005年突破3万亿元。

  1993年,中央财政收入占全国财政收入的比重是22%,2002年则上升为54.9%,超过一半。

  而在1994年分税制改革前,情况几乎截然相反。从1979年到1993年,全国的财政收入平均每年下降超过一个百分点,中央的财政收支甚至必须依靠地方的收入上缴才能维持平衡。而基层政府几乎没有债务。

  如此巨大的反差,原因何在?是否应该像有些学者所提出的,统一各级政府的财权、事权是根本解决这一扭曲现象的必由之路?是否应该像一些地方政府呼吁的,应该进行第二次财政体制改革?

  3月19日,在中国发展高层论坛2006年年会上,林毅夫教授把他的这个困惑抛给了坐在演讲席上的财政部副部长楼继伟。

  楼继伟:“事权与财权未必要统一”

  “这是一个尖锐的问题。”楼继伟笑着说。

  从20世纪80年代初担任国务院办公厅调研室副组长至今,二十几年的时间里,他几乎亲身经历了中国改革开放的全过程,更直接参与设计组织和领导了1994年那场影响深远的改革。

  稍作停顿,针对学界目前比较流行的所谓的“事权要与财权统一”,楼继伟回答道,这是“一个错误的概念”。

  他解释说,财权如果认为是征税权,那么税收分配的根据应该是各税种本身的特征而非政府的功能。

  比如税种的流动性特征。那些税金流动性强的税收,不能放在地方政府;而那些税金不流动,基本在当地的税收,比如说物业税、财产税,应当放在地方政府。

  另一个原则是各地方的征税权或税收的归属统一性问题。楼继伟认为,像增值税这样的税种,如果归属不统一,就会出现恶性的降税竞争分配资源,结果是,它和各地方政府的履行功能所需要的开支难以匹配。

  但如何来弥补由此带来的缺口?

  楼继伟给出了两种方法。其一,不同级别政府间的转移支付;其二,通过劳动力人口比较自由的流动,使人口从公共服务能力差的地方流向好的地方,从而实现社会的均衡。

  在他看来,国土的广阔,地域上的千差万别,就决定了在中国上级政府集中较多财力,然后转移支付给下级政府,“这样的格局不应该改变”。

  事实上,中央对地方的转移支付力度一直在不断加大。2005年中央对地方的转移支付达到了7330亿元,相当于1994年的14.7倍,年均增长28%。其中财力性的转移支付是3813亿元,专项转移支付是3517亿元,分别是1994年的27.8倍和9.7倍。

  特别是2002年所得税收入的分享改革,建立了一般性转移支付稳定的增长机制,占地方标准财政收支缺口的比重,从11%上升到48%。几乎每年以5个百分点的速度在弥补这个缺口。

  “按这样来说,十年的时间我们可以达到98%,基本上可以弥补地区之间的基本财政能力方面的差距。”楼继伟说。

  第二次财政体制改革?

  然而,中央对地方转移支付力度空前加强的同时,为什么基层政府的财政仍然吃紧,债务负担依旧沉重?

  1994年分税制后这种困难的加剧和明显的普遍化趋势,让人们不得不追寻更深层次的症结所在。

  有专家提出要二次改革。专家指出,基层财政目前所面临的难题和省以下财政体制的完善、行政级次的多少、转移支付的公平性、事权和财权的划分等等,都有着千丝万缕的联系。

  1994年的改革因为阻力巨大,为了稳妥起见,仅仅进行了中央与省之间的改革,原指望在以后的日子里逐渐将改革向省以下推进。

  然而,实际的情况是,十几年来,重重的利益纠葛使得省以下财政体制迟迟不能真正完善,而向上集中财力的趋向却被不断地推广和延伸,上级政府集中资金成了逐渐固化的逻辑。

  同时,事权层层下移。县、乡两级政府要提供义务教育、本区域内基础设施、社会治安、环境保护、行政管理等多种地方公共产品,同时还要在一定程度上支持地方经济发展。

  而且,县、乡两级政府所要履行的事权,大都刚性强、欠账多,所需支出基数大、增长也快,无法压缩。这无疑给基层财政雪上加霜。

  这些问题,与我国目前事权、财权划分不清晰都有着错综复杂的关系。

  作为分税制财政管理体制的前提和基础,事权划分是非常重要的一个问题。然而,时至今日,各级政府的事权划分仍然是一个难解的结。

  发展论坛上,楼继伟指出,市场经济的快速发展,人民群众利益诉求的明朗化,要求行政管理体制改革尽快推进。这就需要按照收益范围等原则对政府间的职能划分作出界定,对地方人员界定进行相应的调整,相应的保障机制都要调整和完善。“而目前行政管理体制存在大量的问题,无法保证合理性、一致性、有效性和公开性。”

  “中国行政管理体制改革,一个很重要的问题是,支出责任划分这一块一直没怎么动。最大的问题是没有定规则。”一位长期从事财税工作的人士对记者说。

  于是就出现了这样的现象——地方行政事业单位人员工资、基础教育等应当属于地方的支出责任却由中央承担;市场经济国家养老保险大多属于中央事务,而我国却由地方政府管理,但实际执行中中央政府又承担了大部分支出责任等。

  “事权划分不清晰,根本原因就在于,大家总是习惯于在操作层面上去解决这个问题,但实际上这是个权力分配问题。应该从制度层面,而不是从权力角度来解决这个问题。”中国人民大学毛寿龙教授说。

  哪些事情应该由市场来做,哪些应该由政府来做,这是第一个层次的问题,这也是政府间事权划分的基础和前提。

来源:21世纪经济报道 (责任编辑:刘彦芳)
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