如何坚守18亿亩耕地这条红线

2008年01月15日10:58 来源：《经济日报》

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　　对话人―

　　甘藏春：国家土地副总督察

　　张大勇：山东省青岛胶南市委书记

　　刘晓江：山西省晋城市阳城县北留镇史山村党支部书记兼村委会主任

　　策划人―

　　李　力：本报产经部副主任

　　甘藏春：经济日报举办的《对话》栏目，做了一件很有意义的事情，使我们能够一起畅谈我国当前土地管理和执法的有关情况。这种形式既为我们提供了一个调研的机会，也是宣传土地执法的一个好平台。

　　一、为什么要守住18亿亩耕地这条红线？

　　甘藏春：坚守18亿亩耕地红线是去年政府工作报告中宣布的，所以我理解守住18亿亩耕地，是我国政府为了子孙后代的长远生计负责的一种表现，也是作为一个大国对世界承担责任的一种表现。保住18亿亩耕地，就确保了中国粮食安全，就使粮食安全有了基本的资源基础，可以从容应对国际形势的变化，不受制于人。同时，守住这条红线，也保持了农村社会稳定，有利于促进经济发展方式转变、稳定生态环境建设、有序释放建设用地，严把土地闸门，为今后建设预留后备资源。

　　张大勇：对我们胶南来讲，守住耕地，这不仅是红线，更是底线。因为它关系到我们的粮食安全和经济发展，关系到胶南的生态安全和社会安全，关系到子孙后代的生存发展。

　　胶南是青岛的一个县级市，山丘区面积占70%以上。目前，全市基本农田面积97994万亩，人均耕地面积13亩，基本农田保有率始终控制在土地利用总体规划确定的8794%。

　　二、如何使18亿亩耕地这条红线不被突破？

　　甘藏春：我国耕地现在只有1827亿亩，在现有耕地中，只有2000多万亩可以作为机动。守18亿亩耕地这条红线，不是守一个时期，而是要为子孙后代守到人口高峰过去之后，所以说这是个很艰巨的任务。我认为，守住这条红线有相当的难度，但是有希望、有信心，只要工作到位是能够守住的。

　　首先，要合理引导、科学用地。比如说除了耕地之外，沿海地区也有很多未利用土地，在中部地区有很多丘陵地，我们过去为了加快工业化进程，减少成本，不管好地、坏地都占，而许多发达国家的村庄、房屋、集镇都是在山上建的。再比如，有的地方修了条高速公路，就要搞绿化带，实际上没必要。我们对用地结构和用地方向要进行调整，这要靠将来的国土规划、城市规划、土地规划来调整，做到不占耕地或少占耕地，这是一个大的措施。

　　同时，保护耕地要落实责任。保护18亿亩耕地这个责任，不仅仅是中央政府的责任，也是各级政府的共同责任。长期以来，有些地方把保护耕地的责任理解成是中央政府或者是国土资源部门的责任，其实保护耕地是各级政府的共同责任！地方在发展经济的同时，还要承担保护耕地的责任，现在问责制正在建立。还有就是要形成耕地保护多个部门齐抓共管的部门联动机制，目前正在探索这条路子。

　　还要建立保护耕地的利益机制。这里面就涉及到，将来国家的主体功能区制度建立起来后，要使不同的区域承担不同的发展使命，保护耕地、维护粮食安全的地区，那是做出很大贡献的，怎样有一个合理的补偿机制，让当地财政、人民群众生活有配套的补偿机制，这也是保护好耕地的一个重要举措。

　　要大力推进节约集约用地。我们现在投入的土地和经济效益的比例，远低于发达国家，有的不到人家的1/5，说明集约节约用地的潜力空间很大，所以要做好集约节约用地这篇文章。要科学调整、利用农村建设用地。现在农村建设用地是城市建设用地的5倍多。随着城市化进程加快，农村大量人口进城务工，农村建设用地应该在缩小、减少，这是符合规律的，但是这些年出现了“双增加”的问题：农村建设用地在增加，城市建设用地也在增加。这说明管理上还有问题，农村建设用地应该重新规划、重新利用。随着城市化进程加快，农村建设用地挖潜的空间比较大，大部分可以变为耕地。要结合新农村建设、土地整理等措施，把新农村建设这篇文章做好。

　　要加大执法力度。当前土地执法，责任重大，需要探索长效机制，实现土地管理形势的好转。从大的方面讲，保18亿亩耕地，要有很多综合措施，但还有一条很重要，全国人民都要意识到保护耕地的重要意义，都来支持土地管理，切实保护耕地。农民群众很支持这项工作，不少老百姓来信说，土地早该这么管了，这说明农民还是十分爱惜土地的。总之，把这些措施综合起来，常抓不懈，18亿亩耕地的红线我们就能守住。

　　张大勇：守住18亿亩耕地这条红线，我感觉县市一级党委、政府的责任是最直接的，也是最关键的。不突破耕地红线，关键在基层。我们必须牢固树立“守土有责”意识，转变理念，从政治的高度、全局的角度来看待这项政治任务。

　　三、当前正在进行的全国土地“百日执法”行动收到了怎样的效果？

　　甘藏春：概括讲，通过这100天的土地执法行动，转变了观念，采取了措施，取得了成效，提高了认识。

　　张大勇：在这次“百日执法”行动当中，我们处理了违法用地770多亩，确实取得了成效。我体会最深、收获最大的，就是从原来的“两个担心”实现了“两个转变”。“两个担心”：一是担心会影响胶南的发展，二是担心执法会影响社会稳定。“两个转变”：一是从应付过关到自觉落实的转变，二是从单纯执法到执政的转变。

　　如果没有土地执法的大环境，集约利用土地、优质项目引进建设也不会取得好的成效。例如，我市珠海街道办事处近年来引进的项目没有新占很多土地，但财政收入仍然实现了较快增长。如果经济发展的指导思想不转变、发展方式不转变，就会仍然停留在过去简单的划地建厂房上，就不会取得这样的成果。

　　刘晓江：2007年9月中旬起开展的“土地执法百日行动”，在我们那里引起了很大反响。

　　我们是基层的村干部，通过国土资源部门的宣传，认识到了违法违规占地的严重性，尤其是违法占地行为严重危及耕地保护目标任务的实现，农民自己的利益也受到了损害。我们认识到了，保护耕地就是保护农民利益、维护社会和谐稳定，这也是我们农村干部的主要职责。

　　四、“百日执法”行动中暴露出哪些问题，将采取什么措施去解决？

　　甘藏春：这次百日行动，遏制了土地违法案件上升蔓延的势头，对广大干部群众进行了一次系统的土地执法宣传教育活动。同时，也推动了经济发展方式的转变。

　　第一，要深入贯彻落实科学发展观，切实转变经济发展方式。现在有些地区的区域发展政策不明确，有的县不论有没有条件，都去办工业，不办工业解决不了财政和就业问题。不具备条件发展工业的地方，只能是牺牲资源环境来办工业。解决问题的方法只有一个，就是落实区域产业布局，还有与之相适应的财政政策等，现在国家正在抓主体功能区制度的建设，就是要解决这个问题。比如基础设施建设资源浪费问题，这是一个最大的浪费，因为占地面积比较大，这是一个宏观性的问题。

　　第二，要推进国土管理自身的改革。比如说怎样加强监管能力的建设，怎样才能够把工作的重点从微观审批转到总量控制上，在土地审批上，既要贯彻从严，又要畅通便捷，让土地管理的大门打得开、走得通。

　　第三，要借助运用各种行政资源和人力资源来加强土地管理。现在已经出台了加强农村建设用地管理和加强集约节约用地的文件。下一步我们要抓批后监管等重点改革。要适应宏观调控的需要，要做到每一天全国供了多少地，用在了哪个类别、哪些行业、地价怎么样等等都要知道，因为国土部门参与宏观调控。这样才能发预警进行调控，哪个行业偏热，这个行业供地就要停止，我们要为国家的宏观决策提供准确的信息。省、市、县级国土部门能管得住、管得好的为什么没管住、没管好？也要认真查找漏洞，制定改革措施。所以，“百日行动”的成果不光是在百日之内，而是在百日之后要形成一套良性的机制。

　　刘晓江：我们史山村是一个正在快速发展的小康村，村容村貌日新月异。我村之所以没有一起违法违规用地，是因为我们在推进新农村建设时，始终把依法用地的理念放在首位。当然，也有赖于国土资源部门严密的监管，比如定期、不定期巡查，即使有人想违法占地也不可能，因为很快就会被发现，会被及时制止。

　　五、“百日执法”行动之后，如何建立长效机制来规范土地执法，以减少土地违法案件的发生？

　　甘藏春：长效机制就是要管住管好土地，不仅要管得住，还要管得好。所以关键是“百日行动”之后，如何减少土地违法案件的发生。目前，我们正在和相关部门联合出台一个问责制的规定，开始分解目标责任制，每年都要进行考核。

　　要建立一个部门联动配合机制。要形成让土地违法行为进行不下去的机制。比如说对于违法用地者，工商部门不给注册登记，银行不给贷款。要建成一个难以违法的机制，这是最重要的。

　　要加强基层国土所建设。要建立一个土地违法的发现和报告机制，现在有卫星，还有网络、动态巡察、群众举报等，叫做天上看、网上管、地上查，还要保证土地违法信息上报的渠道畅通。

　　要加强和纪检监察部门、司法机关的配合。前面这些措施会大量减少违法，还有违法的，将由纪检监察部门追究有关干部的责任，涉及到刑事责任的，司法机关要处理。

　　同时，国土部门自身要进行改革。我们的管理方式要改，国土部门要管总量、管监管。长期以来，我们对事先审批比较注重，对事后的监管比较薄弱。今后要调整过来，加强监管，土地审批方式也要改，就是管住总量，管住结果，具体的由省级来管，重点转到这些方面。

　　刘晓江：我们那里是太行山山区，全村现在耕地还有650亩，人均只有三分地。对我们来讲，耕地非常紧张，农民对土地是一垄一垄地算，你占我一垄也不行。我们那儿有个规定，新农村建设的方案如果土地部门不批准，方案就白搭。土地部门要参与新农村建设规划，村里的规划是什么样，土地部门要实地勘察，规划得再好，没有土地部门审批，就过不了关。

　　六、围绕节约集约用地，做到既保护耕地，又促进发展，将采取哪些措施？

　　甘藏春：围绕节约集约用地，今后将采取以下措施：一是加快土地使用标准的修订，进一步提高工业项目的准入门槛和标准。二是启动新增建设用地土地有偿使用费土地等别更新工作，为新增费征收、工业项目建设用地控制指标和工业用地出让最低价标准的调整与实施服务。三是建立节约集约用地评价和考核机制。四是大力推进工业用地招拍挂和最低价标准执行。五是抓好节约集约用地试点工作，推出一批节约集约用地典型。六是认真落实土地利用政策，促进土地节约集约利用。

　　张大勇：胶南作为一个沿海开放城市，经济比较发达，住房价格相对其他地方高一些。在城市开发中，我们坚持把政策性住房建设放在首位，优先保障各类经济适用房开发建设。自2005年以来，我们针对城中村居民开发建设经济适用房24万平方米，以低于市场近一半的价格配售给城中村2800户居民，引导农民自愿放弃宅基地申请。今年计划再开建20万平方米，使全市92个城市规划区内村庄不再产生新的宅基地，既改善了农民居住条件，平抑了房价，又节省了土地，不断提高城市土地集约利用水平。

　　我们还把这一做法推广到重点镇和中心村，鼓励利用存量土地开发面向农民的多层住宅，引导农民自愿放弃宅基地申请，有序向城镇和社区集中。

　　七、如何加强农村耕地保护和合理利用，以促进新农村建设？

　　甘藏春：落实新农村建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，与国土资源工作特别是土地整理工作密切相关。

　　我国未整理的耕地普遍存在地块分割零碎、规模效益不高、机械化作业难以开展等问题，制约了农业生产率的提高和规模化经营。实践证明，通过土地整理，在改善农业生产条件、提高耕地产能的同时，可以归并分割细碎的地块，形成规模经营的条件，改善传统的农用地利用格局，有利于农业现代化生产方式和经营方式的调整。一些地方通过土地整理，为发展特色农业、引进农业产业化龙头企业创造了条件。

　　搞好新农村建设要有一个正确的思路。现在有一个倾向就是大拆大建，一是占地，二是古朴的乡村风貌都破坏了。所以新农村建设要提高农业生产力，在村庄的建设上，应该因地、因时制宜，不能理解为造城运动、造村运动，不顾生产力的发展水平，也不顾当地的文化风俗，一味地去干，可能最后会事与愿违。刚才刘晓江同志讲的他们村的新农村建设规划，可能从全村来看也许是对的，但是必须把这个村规划纳进村庄集镇的整体规划，这样再做规划就比较好。

　　还有一种倾向是什么呢？新农村建设引入房地产开发企业来参加新农村建设，这样就可能成为一个变相的房地产开发，利用乡村风光搞别墅，开发商给农民交多少房子，剩下一块地给房地产开发，这样做也是不允许的。

　　张大勇：“百日执法”行动以后，我们还要清理那些悬而未决的土地，胶南市大概有3000亩这样的土地，我们要充分利用“百日执法”行动提供的契机，来做好这项工作。我们加大征税的力度，一亩地一年拿4600元，让占地的人荒废不起。同时，执法的力度加大了，拆除了一些违章用地。

　　甘藏春：从这几年土地本身的收益分配来看，从去年开始，全国每年1000亿元的资金投入到支持“三农”。

　　比如说土地整理，就是靠新增建设用地有偿使用费这块资金转移到中部、西部，来支持维护粮食安全的农民，使农民得到实惠。

　　城市每年从土地收益当中也拿出一定比例的出让金，支持廉租房的建设。因为全社会支持土地管理工作，土地管理也要支持困难群体，支持国家有关政策的实施，这是一个良性互动。（记者　张进中）

（责任编辑：朱瑶）