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后危机时代的美国金融监管方向

2012年02月23日08:35         手机看新闻

  随着全球金融市场一体化进程不断加快,国内投资者对境外金融市场的投资兴趣逐步增加,然而在进一步开展海外市场投资操作时,我们有必要深入了解这个对欧美金融监管体制影响深远的法案,因为只有全面熟悉“游戏规则”,投资才会更有把握。

  1999年11月4日,《金融服务现代化法案》通过,华尔街上下锣鼓喧天。该法案取消了美国银行、证券、保险公司相互渗透业务的障碍,标志着实行了66年的《格拉斯-斯蒂格尔法案》对金融业进行严格分业管制的时代正式终结,美国经济从此更加堂而皇之地由金融机构和交易员驱动。放松监管的新法案有助于金融机构的扩张,如允许银行跨界经营、出售保险、交易证券,金融机构因此不断扩大,利润越来越丰厚,却也越来越不透明。

  2010年7月21日,美国总统奥巴马签署了《2010年华尔街改革和消费者保护法》,又简称为《多德-弗兰克法案》),为后危机时代美国金融监管定下主基调。这个号称是自“大萧条”以来改革力度最大、影响最深远的金融监管改革法案,以防范系统性风险以及金融危机的重演为主要目的,对美国的金融监管体系进行了重大变革。奥巴马签署后,美国各个监管部门集中进入法规制定阶段,预计各相关部门制定各类法规243项、专项研究67项,相关的立法工作目前仍在进行中。这项涉及广泛的改革法案树立的不仅仅是美国监管新标准,更是全球金融监管的新标杆,不少新法规已经对美国金融市场乃至全球金融市场产生了深远的影响,且影响正在继续扩展。

  《多德-弗兰克法案》三大核心内容

  首先,是扩大监管机构(美联储)的权力,破解金融机构“大而不倒”的困局,允许分拆陷入困境的金融机构和禁止使用纳税人资金救市。同时,声明可对金融高管的薪酬进行限制,以排解民众对华尔街高管过高薪资的抵抗情绪。所谓“大而不倒”是指某组织规模和影响力太大,以至于哪怕该组织存在很多问题已经经营不下去了,但顾忌到该组织一旦破产会给整个经济体系造成太大的震荡,或引起金融体系的连锁反应,反而不得不花很大的公众代价来援助。美国次贷危机中的房利美和房地美就是“大而不倒”的典型例子,还有华尔街的大型金融机构,这些机构扩张过速,负债率过高,一味追求利润最大化,好似一张弓拉得太满,在外部因素的诱发下,如房地产市场的下滑、能源供应紧张等,这些机构转眼就从风光十足到危机四伏,不得不靠政府出面,用纳税人的钱来埋单。泡沫期的利润由少数人享有,已经落袋为安,泡沫破灭后的后果却要整个社会来承担。

  其次,是设立新的消费者金融保护局,赋予其超越目前监管机构的权力,全面保护消费者合法权益。

  最后,是采纳 “沃克尔规则”,即限制大金融机构的投机性交易,尤其是加强对金融衍生品的监管,以防范金融风险。

  简而言之,金融监管法案将扩大美联储的监管权利,增大金融机构的竞争压力,保护金融消费者的合法权益,影响美国乃至全球的金融竞争力布局状况。

  《多德-弗兰克法案》主要内容解读

  成立金融稳定监管委员会(Financial Stability Oversight Council,FSOC),负责监测和处理威胁国家金融稳定的系统性风险。

  维护金融稳定是新法案最核心的内容之一,也是法案的开篇。金融稳定监管委员会由财政部长牵头,共有10名成员。委员会有权认定哪些金融机构可能对市场产生系统性冲击,从而在资本金和流动性方面对这些机构提出更加严格的监管要求。法案要求建立新的系统风险监管框架,将所有具有“系统重要性”的银行和非银行金融机构纳入美联储的监管之下,实施更为严格的资本充足率和其他审慎性监管标准来应对金融系统稳定性的威胁。但对于系统重要性银行(systemically important banks,SIBs)却不好定义,这个概念不是美国提出的,是2009年金融危机之后,金融稳定理事会(Financial Stability Board,FSB)应20国集团G20要求,制定应对“大而不倒”问题相关政策提出的。系统重要性银行是指由于规模、复杂度与系统相关度,其无序破产将对更广范围内金融体系与经济活动造成严重干扰的金融机构。2010年11月的20国集团G20峰会因对SIBs分歧较大,导致Basel 3未能如期出炉。

  美国对系统重要性金融机构的监管建立在巴塞尔资本监管协议理念之上,更侧重资本充足率监管。2011年10月中下旬美国公布了国内系统重要性金融公司的遴选标准,但官方仍对多少金融机构应视为具有系统重要性意见不一。与此同时,众多非银行金融机构强力游说以避免纳入系统重要性名单。美国联邦存款保险公司(Federal Deposit Insurance Corporation,FDIC)要求将大型对冲基金、保险公司和资产管理公司等纳入,但财政部和美联储则倾向于只认定一小部分为系统重要性。

  在美国联邦储备委员会下设立新的消费者金融保护局,对提供信用卡、抵押贷款和其他贷款等消费者金融产品及服务的金融机构实施监管。

  消费者金融保护局是《多德-弗兰克法案》的重点之一,美联储为其提供资金,该机构每年有权动用约5亿美元的预算,不需要国会的批准。法案赋予该机构广泛的权利,使其管理并执行新的针对消费者金融监管的联邦监管制度。消费者金融保护局还有权力对向消费者提供金融服务的大型供应商包括银行控股公司、存款机构分支、州内注册抵押贷款机构、经纪人以及服务供应商等进行审查。

  将之前缺乏监管的场外衍生品市场纳入监管视野,大部分衍生品须在交易所内通过第三方清算进行交易。

  美国目前的“双线多头”金融监管体制,一直被视为成功的典范。在这种监管模式下,各监管机构的监管对象和范围分工明确,是“分权制衡”精神的经济表现。在金融工具比较单一,容易掌控和驾驭的时代,它可以起到很好的防范风险作用。然而,随着金融创新的推进和衍生品市场迅猛发展,“双线多头”监管体制呈现出多种缺陷,监管重叠、监管真空和监管失控同时并存,并在次贷危机中充分暴露出来。复杂的金融衍生工具和对冲基金游离在联邦监管之外,对投机风险产生了监管真空。新的法案逐步将场外交易市场收编,将操作规范,使对交易双方利益保护较好的中央结算体系扩大至场外交易平台。场外交易比传统交易发展更蓬勃,是现代投资的新宠。与场内交易相比,场外交易以双方信用为基础,确定价格、清算资金安排等都是双方以灵活方式议定,违约风险大增。为了应对此类风险,法案规定,至2012年年底,标准化衍生品交易的中央结算机制会被强制实施,场外市场交易的资本和担保品要求将被提高,首当其冲的是包括黄金白银在内的美国贵金属场外交易,已经被取消。外汇交易也如此,如所有的美国以外的银行,包括三个瑞士外汇经纪商Dukascopy、MIG和已收购了ACM的Swissquote,都冻结了其美国交易者的账户,这些交易者都在2011年7月15日之前结束了他们在银行里的户头。

  限制银行自营交易及高风险的衍生品交易,这项政策称“沃尔克规则”。

  法案通过第三篇和第六篇对美国银行监管构架和规则做出重大调整。“沃尔克规则”的名字起源于前美联储主席、奥巴马政府的经济复苏顾问委员会主席保罗·沃尔克。奥巴马2010年1月公布该规则,内容以禁止银行业自营交易为主,将自营交易与商业银行业务分离,即禁止银行利用参加联邦存款保险的存款,进行自营交易、投资对冲基金或者私募基金。政治上,该规则可以分散聚焦在民主党政治困境上的压力,但其实践性遭到质疑。这对于以自营交易、投资对冲基金和私募基金作为盈利增长主要驱动力的美国各大银行而言,无疑是较大的打击,是对华尔街的一种挑衅。高盛和摩根大通还拥有金融控股公司身份,享有从美联储贷款和吸收零售存款的相应权利。

  “沃尔克规则”仅允许银行对冲基金和私募股权进行小规模投资,资金规模不得高于自身一级资本的3%。除此之外,法案还禁止银行对所投资的基金提供救助,规定超标的银行须于2012年法律生效后的2—5年内逐步撤资。资金规模低于自身一级资本的3%是什么概念?法案2010年制定,根据2010年第一季度末美国各大银行的一级资本计算的投资上限分别为:摩根大通39.4亿美元、花旗36亿美元、高盛21亿美元、摩根士丹利15亿美元。相比之下,高盛在第一季度共有155亿美元资本投资对冲基金和私募基金,占其当时685亿美元一级资本的23%,并计划再投资121亿美元;摩根士丹利有46亿美元本身发起的基金,占其501亿美元一级资本的9.2%;摩根大通的有关投资为72.8亿美元,加上承诺投资16亿美元,总额为88.8亿美元。由此可见,这是一次沉重的割肉行为,且幅度不小。新规将于2012年7月21日正式实施,投资银行利润将受到威胁。

  但华尔街从来就不是坐以待毙的,投资银行纷纷自立门户,以悄然避开金融改革法案的监管视线。美国银行、高盛、摩根大通都剥离了自营业务,高盛解散了自营交易部门Principal Strategies,原先的明星交易员Morgan Tse带领12名公司成员在香港创立了新的对冲基金,另外9名交易员则在去年加入了私募股权基金巨头KKR。高盛的另一盈利明星、自营交易平台Global Macro Proprietary Trading也在2011年2月被关闭,这个部门2010年贡献了137亿美元的收入,占总收入的35%。原先的负责人Pierre Henri Flamand离开公司后创立了自己的对冲基金。摩根大通预计,高盛将在新规实施后每年损失37亿美元的收入与15亿美元的利润,但这在一定程度上促进了独立对冲基金的成立。2010年第一季度,全球已新成立254家对冲基金,为金融危机爆发以来成立最多的一个季度。“沃尔克规则”的实施将使得华尔街的总固定收益业务损失25%的收入,削减18%的利润率。自立门户的背后,美国投行明星交易员和老东家之间,仍或明或暗地维系着一条剪不断理还乱的“纽带”。

  另一种做法是资产剥离,如摩根士丹利。在危机中为了获得政府担保而从证券公司“变身”银行的摩根士坦利在2011年3月将旗下对冲基金Front Point的大部分股权出售给了原部门的员工,自己只持有不到3%的股权,完成了资产剥离。摩根士丹利在剥离相关业务的同时,也对部门进行了重组。2010年1月,摩根士丹利与员工达成一致,将在2012年年底前剥离最大的自营交易部门Process Driven Trading(PDT)。从1993年成立一直到2007年金融危机之前,PDT一直都为公司创造近四分之一的收入。摩根士丹利与员工达成协议,员工将从公司获得大部分资产,用于组建一家独立的金融咨询机构PDT Partners,主业是为客户开发电子交易平台。转移业务重点也是应对举措之一,2011年2月,摩根士丹利任命全球新兴市场部门Mike Stewart领导公司的自营交易部门,以加大对新兴市场的投资。另外,在衍生品交易方面,要求金融机构将农产品掉期、能源掉期、多数金属掉期等风险最大的衍生品交易业务拆分到附属公司,但自身可保留利率掉期、外汇掉期以及金银掉期等业务。

  设立新的破产清算机制,由联邦储蓄保险公司FDIC负责,责令大型金融机构提前做出自己的风险拨备,以防止金融机构倒闭再度拖累纳税人救助。

  为了防止类似雷曼兄弟和AIG的危机重演,法案的第二篇授予联邦储蓄保险公司破产清算权限,在超大金融机构经营失败时,介入接管,对其采取安全有序的破产程序,以保护对手方。联邦储蓄保险公司只出借其确信能以被清算资产偿还的贷款金额,同时确保这些金融机构的损失首先将由股东及无抵押债权人承担。若通过政府售卖破产公司资产的方式仍未足以支付这一清算机制的费用,剩下的部分则通过大型银行控股公司及具有系统重要性的非银行金融公司支付。在此过程中,纳税人不必承担清算费用,金融机构的高级管理人员则应辞职或被开除,承担相应责任。而且,联邦储蓄保险公司对金融危机期间美联储实施的所有应急借款计划进行审计,以限制美联储的应急借款权。这样做就是不允许美联储向私人公司发放紧急贷款,所有贷款计划均需要获得美国财政部长批准方可实施,并禁止破产公司参与紧急贷款计划。通过向大型金融机构征费建立“清算基金”,确保相关成本由金融业界而不是纳税人承担。

  美联储被赋予更大的监管职责。

  法案第十一篇“联邦储备系统规定”,对联邦储备系统以及按照《联邦储备法》规定加入的联邦储备银行的接待和管理权限进行了几处重要修改。美国国会下属政府问责局将对美联储向银行发放的紧急贷款、低息贷款以及为执行利率政策进行的公开市场交易等行为进行审计和监督。联储系统的改革是金融危机的必然结果,但对于如何改革,却引起很多争议。美国前财政部长鲍尔森曾提出过一个大幅增强美联储职能的设想,《多德-弗兰克法案》部分吸收了鲍尔森的想法,最重要的是,法案削弱了联邦储备委员会向大型金融危机公司提供应急金融支持的权限。

  美联储将对企业高管薪酬进行监督,确保高管薪酬制度不会导致对风险的过度追求。

  美联储将提供纲领性指导而非制定具体规则,一旦发现薪酬制度导致企业过度追求高风险业务,美联储有权加以干预和阻止。

  综合而言,《多德-弗兰克法案》提供了最清晰的后危机时代美国金融监管的图景,该法案预示着美国大规模去杠杆化的开启,监管部门希望透过这个“金融风暴下的蛋”迫使大部分金融机构和投资者把过去采用杠杆方法“借”的钱重新吐出来。

(来源:新华网)

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