经济形势专家谈:坚定不移地实施积极财政政策

  

高培勇

2009年08月05日08:07  来源:人民网-《人民日报》

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  我国实施的积极财政政策,已经在扩内需、保增长方面发挥了积极作用。当前,我国经济发展正处在企稳回升的关键时期。筑牢经济回升的基础,必须坚定不移地继续实施积极财政政策,并进一步增强政策的针对性和有效性。

  上世纪末,我国能够成功应对亚洲金融危机,积极财政政策功不可没。此次国际金融危机的影响范围更广、程度更深,对我国经济的冲击也更大。故而,为应对国际金融危机而采取的积极财政政策必须更直接、更有力。目前,我国经济已经出现回暖迹象,这表明中央所采取的宏观调控措施正在显现出效力。筑牢经济回升的基础,必须坚定不移地继续实施积极财政政策,并根据形势的变化,进一步增强政策的针对性和有效性。

  积极财政政策是促成我国经济呈现积极变化的重要力量

  与应对亚洲金融危机时实施的侧重于扩大财政支出的积极财政政策相比,此次实施的积极财政政策以“减税”和“增支”为主要内容,在支出与收入两方面用力,是对经济增长拉动力更强的“全方位”扩张。

  今年1—6月份的财政收支运行情况可以说明这一点。一方面,全国财政收入比去年同期减少832.05亿元,同比下降2.4%;另一方面,全国财政支出比去年同期增加6020.54亿元,同比增长26.3%。财政收入的负增长与财政支出的逆势而上同时发生,表明积极财政政策的各项安排已经逐步落实并正在发挥对经济增长的拉动作用。具体盘点自去年10月份以来的我国财政收支安排,积极财政政策的全方位扩张作用就更加明显:

  在财政收入方面,实行结构性减税,减轻企业和居民负担。去年的税费减免举措主要包括实施企业所得税新税法、提高个人所得税工薪所得扣除费用标准、降低住房交易环节税收负担、调高部分产品出口退税率、取消和降低部分产品出口关税、下调证券交易印花税税率并改为单边征收等,共减轻了大约2800亿元的企业和居民负担。在此基础上,今年又推出全面实施消费型增值税、实施成品油税费改革、取消和停征100项行政事业性收费等新的举措,拿出了将减轻企业和居民负担约5500亿元的“减税大单”。

  在财政支出方面,扩大政府公共投资并增加中低收入群体收入,以此带动和引导投资与消费需求。继去年新增中央政府公共投资1040亿元并提前安排2009年灾后恢复重建资金200亿元之后,今年的中央政府公共投资达到9080亿元,较去年增加4875亿元。这些投资主要用于农业基础设施及农村民生工程建设,保障性住房建设,教育和医疗卫生等社会事业建设,地震灾后恢复重建,节能减排和生态建设,自主创新和技术改造及服务业发展,包括铁路、公路、机场和港口等在内的基础设施建设。除此之外,通过进一步增加对农民的补贴、提高城乡低保补助水平、增加企业退休人员基本养老金、提高优抚对象等人员抚恤补贴和生活补助标准、对困难群体直接发放一次性生活补贴等途径,在提高中低收入群体收入方面投入了2208.33亿元;分别安排家电下乡补贴200亿元和汽下乡补贴50亿元。

  可见,此次实施的积极财政政策具有很大的创新性:不仅有扩大财政支出的传统做法,也有结构性减税的新型举措;不仅有增加政府公共投资的项目,也有增加中低收入群体收入的安排。显然,各项扩张性财政举措的陆续推出和逐步落实,是促成我国经济呈现积极变化的重要力量。

  筑牢经济回升的基础须继续实施积极财政政策

  应当看到,目前我国经济回升的基础并不牢固,还存在一些不利因素,主要是全球经济前景仍然黯淡,外部需求继续下降,出口减少、产能过剩和就业困难的局面短期内难以根本改观。这意味着我国目前正处于应对国际金融危机的关键时期,积极财政政策还有相当长的一段路要走。

  根据目前的经济态势和经济运行周期规律,即使保守地预期,这一次积极财政政策的实施区间也要跨越3年。考虑到当前财政收入持续下滑和财政支出逆势上扬的势头,可以预计,与积极财政政策的进一步实施与完善相伴随,在今后一个可能不算短的时期内,我国财政收支出现困难局面在所难免。但是,倘若我们满足于尚不稳定的经济回暖局面并顾虑财政收支困难的进一步加大而动摇继续实施积极财政政策的决心,或者在积极财政政策的继续深化和完善问题上裹足不前,那么,后果将是十分不利的:且不说经济增长乏力甚至下滑的势头很可能重新出现,即使单就财政本身而言,由经济不景气所带来的收入下滑、支出上扬的局面也难以扭转。所以,用财政收支的不平衡换取经济的平稳发展,既具有现实必要性和紧迫性,也符合宏观经济学基本原理。从现实情况来看,我国尚有闲置的生产要素和生产能力,劳动力及其他生产要素供给充足,具备实施积极财政政策的现实基础;从赤字率和债务负担率这两个指标来判断,我国财政尚有承受能力,继续实施积极财政政策仍有较大的政策空间。

  进一步完善积极财政政策的着力点

  根据经济形势的可能变化,进一步完善积极财政政策的着力点主要有以下几方面。

  以增值税转型为重点,将结构性减税的功效充分发挥出来。增值税是我国第一大税种,2008年在全部税收收入中的占比达40%以上。要使结构性减税真正起到拉动内需的作用,应把当前减税的重点锁定在增值税上。从今年1月1日起,在全国范围实施的增值税由生产型转为消费型的改革,给企业带来的最大变化就是企业购入设备所付出的款项可以冲抵增值税的计税基数,从而免征增值税。但应当看到,除了小规模纳税人可以直接按调低了的征收率计税,对于一般纳税人而言,这项政策的实际效用究竟有多大,最终取决于企业对这项政策安排的反应。只有在企业进行技术改造、扩大设备投资的条件下,才能据此去抵扣其应缴的增值税税款,这项政策才能起到为企业减负的作用。因此,要提高增值税转型政策的实施效果,必须加快落实鼓励企业技术改造和扩大设备投资的配套政策。应继续抓好十大产业调整和振兴规划的贯彻落实,抓紧出台重点产业调整和振兴规划配套实施细则,大力支持企业技术改造和自主创新;加快实施科技重大专项;加强对中小企业融资担保、自主创新、技术改造、人才培养、市场拓展等方面的服务和支持。

  积极创造条件,加快个人所得税向综合征收与分类征收相结合的方向迈进。在我国税收收入格局中,个人所得税所占份额不大,2008年仅为6.4%。然而,相对于其他税种,人们对于个人所得税的敏感程度很高。因而从长期看,有必要在进一步减轻个人所得税税负上有所回应。我国目前实行的个人所得税分类征收,对不同的所得项目采取不同税率和扣除办法,可以使一些收入来源多的高收入者利用分解收入、多次扣除费用等办法避税,造成所得来源多、综合收入高的纳税人所交的税与收入状况不相称。鉴于当前以进一步提高工资薪金所得额扣除标准为主要内容的小步微调并不能有效减轻中低收入者的负担,更鉴于新一轮税制改革方案已经确定个人所得税制“综合与分类相结合”的改革方向,将减税意图与税制改革的目标相对接,必须在减轻个人所得税税负方面动“大手术”,采取实质性举措,尽快增大综合计征的分量,加速奠定实行综合计征的基础。以此为契机,实施“个性化”的所得费用扣除并将其调整制度化,从而让高收入者比低收入者多纳税,并以此调节居民收入分配差距。

  围绕“增”、“减”两字做文章,把扩大政府支出的主要着眼点放在刺激最终消费需求上。最终消费需求是拉动经济增长的根本力量。在扩大公共投资的同时,应将扩大政府支出的主要着眼点放在刺激最终消费需求上。对于低收入群体而言,消费需求不足的深层原因在于收入水平相对较低。故而,在扩大政府支出方面要着眼于“增”:即通过扩大政府支出如增加财政补贴规模等,直接增加低收入群体的收入水平,全力提高人们的消费能力。对于中等收入群体而言,消费需求不足的深层原因在于社会保障制度等不完善。故而,在扩大政府支出方面应着眼于“减”:即通过建立健全社会保障制度体系等,减轻或解除人们生活的后顾之忧。比如,进一步优化财政支出结构,加快以改善民生为重点的社会建设。以此为基础,稳定和改善居民消费预期,促进即期消费,拉动消费需求。又如,进一步调整财政支出结构,严格控制一般性支出,重点加大“三农”、教育、就业、住房、医疗卫生、社会保障等民生领域的投入。同时,根据社会事业发展规律和公共服务的不同特点,探索有效的财政保障方式,建立健全保障和改善民生的长效机制。

  强化增收节支,加强税收征管,全力压缩不必要的支出。实施积极财政政策并不意味着可以不计财政成本。相反,在任何时候、任何情况下,都必须在加强管理的基础上,合理组织好每一笔收入,合理安排好每一项支出,力争以尽可能少的投入取得尽可能大的效益。当前,尤其要强调增收节支的重要性。增收要建立在加强税收征管的基础上。这些年,我国税收征管水平有了显著提高,但与发达国家相比,税收实征率仍有提高的空间。应在落实好各项结构性减税政策的同时,通过加强税收征管力度增加财政收入。节支要将压缩的重点盯在不必要的支出项目上。应在落实好各项旨在拉动内需的扩大政府支出举措的同时,进一步压缩出国考察、接待、更新公务用车等不必要的开支,以缓解财政收支的矛盾。

  (作者为中国社会科学院财政与贸易经济研究所副所长) 


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