政策性金融应成西部开发的投资导向

　　———访成都市社科院副院长陈伯君

　　编者按

　　为扭转中国由东向西分梯度非均衡发展的惯势，十六届五中全会提出了东、中、西优势互补，良性互动的区域协调发展机制。如何评定政策性金融在西部发展中的实际作用？如何进一步提高政策性金融资金对西部开发的支持力度？本报记者采访了成都市社会科学院副院长陈伯君。

　　陈伯君，成都市社会科学院副院长，香港中文大学中国研究中心访问学者，曾主持2005年国家社科基金项目《西部大开发与区域经济公平增长》。

　　《新京报》：目前，政策性金融在西部开发当中所起的实际作用如何？

　　陈伯君：我用两句话来概括：一是政策性金融在西部发展中发挥了奠基性作用，二是与期望值相差甚远。

　　西部底子薄，如果没有国家开发银行的支持，一些影响西部长远发展的重大项目，特别是周期长或效益比较差的重大项目，很难上马和竣工。西部还处在传统经济向现代经济转型的阶段，农业经济的比重大，如果没有农业发展银行的支持将更加举步维艰。

　　中国政策性金融机构已经存在10余年，国家实施西部大开发战略也近6年，政策性金融的实际作用远不及社会所期望的那样。

　　《新京报》：西部开发中的政策性金融存在哪些问题？

　　陈伯君：突出反映在三个方面。第一，政策性金融生存发展的外部环境问题，也就是金融生态环境差。西部改革发展相对滞后，金融交易成本、流程耗散以及资金风险都大于东部。

　　二是政策性金融机构自身的业务定位有问题，实际功能与应有的性能不吻合。特别是农发行。1998年之前，农发行主要是服务于地方粮食征购，封闭式运作，定位太窄，收益低，风险大。之后放宽业务范围，与商业性金融机构的业务有交叉关系，不仅难与商业性金融机构竞争，也与政策性金融的使命和不能以追求利润最大化为目的相违。

　　第三，政策性金融银行的资本金结构商业色彩重。成熟的市场经济国家政策性银行的资金来源主要是依靠向政府借贷。比如，2003年日本开发银行向政府借贷占资金来源总额的比重就达到77%.目前我国政策性金融资金来源几乎没有这一块，主要渠道是发行债券和向中央银行借贷。

　　仍以国家开发银行为例，2003年国家发行债券的余额是10549亿元人民币，占负债和股本总额的比重为82%，向中央银行借贷占负债和股本总额的比重是4%.这些都是成熟的市场经济国家政策性银行所不曾有过的。

　　《新京报》：政策性金融在西部开发中，应当扮演一个什么样的角色？

　　陈伯君：政策性金融应当扮演的角色，是由政策性金融的性能和西部的实际情况和实际需要来决定的。政策性金融与商业性金融不同，后者是满足市场经济发展需要，前者是实现国家意图，是政府的市场行为。实施“西部大开发”战略，是国家发展战略的总体考虑，政策性金融要充当投资导向和铺垫基础的角色。政策性金融的角色扮演得好不好，直接影响西部发展的力度和速度。

　　西部金融生态环境差，在这样的环境里投资，商业性金融机构往往裹足不前，如果政策性金融也如商业性金融一样顾虑重重，西部发展中资金匮乏情况就可想而知了。

　　事实上也正是如此。截至2003年底，我国政策性金融机构资产总额21247亿元，占整个银行金融机构总资产的7.7%，其中贷款余额19328亿元，占比9.4%.而2003年，政策性金融机构在西部新增贷款不到全部的1/4左右。这两个少，表明政策性金融扮演的角色不到位。

　　《新京报》：政策性金融应当关注哪些领域？

　　陈伯君：按市场经济规律，商业性金融不愿意关注的领域，都是政策性金融应该去、必须去的地方。就西部而言，自然条件差，投资基础设施成本高、周期长、风险大。这些都希望政策性金融全力介入。西部传统经济成分重，无论是发展农业经济，促使传统农业向现代农业转型，还是发展中小企业，调整产业结构，都需要政策性金融多多关注。

　　《新京报》：政策性金融与商业金融、财政之间的关系是怎样的？

　　陈伯君：政策性金融与商业性金融的关系应该是两个层次。第一层次是互补的关系。凡是商业金融不愿意关注的领域，都是政策性金融必须关注的领域。第二个层次是“搭桥”与“过河”的关系。“搭桥”是基础性工作，目的是为了引导商业金融能够低成本、低耗散、高收益介入，共同担负起实现国家意图的职责。

　　目前我国财政对政策性金融的直接关系主要还是在委托政策性金融机构发行国债方面。就国家开发银行而言，4/5以上的资金来源于发行国家债券。我国金融债券的期限时间短，多数是5年，少量为10年，而这些贷款支持的项目建设周期很长，有些甚至在20年以上，必然出现资产负债的严重失衡。

　　既然政策性金融是国家财政实现财政意图的一种市场化手段，其资本金结构应该主要是财政资金。比如日本开发银行向政府借贷占资金来源的总额比接近3/4.这些都表明了我国政策性金融与政府财政的关系很淡漠，很难实现政府财政资金的意图。

　　《新京报》：需要怎样改革目前的政策性银行体系，提高政策性金融资金对西部开发的支持力度？

　　陈伯君：提高政策性金融资金对西部开发的支持力度，首先需要为政策性金融立法，界定政策性金融的性质、功能和作用。

　　其次是拓展政策性金融的业务。比如，西部中小企业的发展、经济结构的调整和各次产业升级换代，最需要资金支持，由于交易成本高、收益小、风险大，这往往是政策性金融的“盲点”、“死角”。

　　另外，要理顺与政府的关系，并界定政策性金融与商业性金融各自所涵盖的领域。与商业性金融机构一样，政策性金融机构也是独立的“理性经济人”主体，也有绩效考核和对利润的追求。（谢晓冬）