五年来我国税制改革的回顾与展望--财经--人民网
人民网首页
人民网
人民网>>财经

五年来我国税制改革的回顾与展望

杨晓

2012年08月10日20:50    来源:中国财经报     手机看新闻

  • 打印
  • 网摘
  • 纠错
  • 商城
  • 分享
  • 推荐
  •    
  • 字号

在一个国家的发展进程中,总有一些时段令人难以忘怀,也总有一些事件让人久久回味。它们宛如朵朵璀璨激越的浪花,常常卷起记忆中的层层涟漪……2008年以来的税制改革便是如此。

历史是一面镜子,可以展示过往、揭示规律、启示现在、昭示未来。总结我国改革积累的宝贵经验,对于进一步解放思想,深化改革,推动发展,促进和谐,具有重大而深远的意义……2008年以来的税制改革更是如此。

一、锐意改革 不断创新

在党中央、全国人大、国务院的领导和决策下,2008年以来我国税制改革最鲜明的特征是:以科学发展观为统领,着眼于国内经济社会发展需要和世界发展趋势,顺时应势,抢时夺势,锐意改革,不断创新,有力促进了我国经济社会全面协调发展和国际地位的不断提升。主要内容包括:

(一)积极推进多项税制改革。五年来,通过精心设计改革方案、主动适应和营造改革环境、准确把握改革时机和力度,成功实施了一系列适应经济社会发展要求的深层次税制改革。

一是三管齐下,成功实施成品油价税费改革。2008年,抓住国际原油价格大幅回落的时机,果断实施价、税、费三方联动改革,在确立与国际油价接轨的成品油价格形成机制的同时,提高成品油消费税单位税额,取消养路费等六项收费,逐步有序取消政府还贷二级公路收费。成品油价税费改革方案设计周密,决策果断,措施得力,成效明显,影响深远。

二是先转后扩,步步推进增值税改革。2009年1月1日起,在增值税由生产型转为消费型改革试点于东北老工业基地等地取得成功的基础上,在全国全面推开。2012年1月1日起,为更好地实施经济结构战略调整和结构性减税政策,在上海市交通运输业和部分现代服务业开展营业税改征增值税试点;2012年9月1日起,由上海市分批扩大至北京、天津、广东等8个省、直辖市。增值税改革两度成为促进经济增长和实施结构性减税政策的重大战略措施。

三是由点及面,逐步深化资源税改革。从2010年6月1日起,率先在新疆进行资源税改革试点,将原油、天然气资源税由从量计征改为从价计征,并相应提高了原油、天然气的税负水平。从2010年12月1日起,将油气资源税改革扩大到整个西部地区。从2011年11月1日起,在全国范围全面实施原油、天然气资源税的从价计征改革。同时,统一内外资企业的油气资源税收制度,取消对中外合作油气田和海上自营油气田征收的矿区使用费,统一征收资源税。资源税改革有力地促进了资源的合理开采利用,增加了中西部地区改善民生和治理环境的能力。

四是提降结合,强化消费税调节功能。2008年再次提高了大排量乘用车消费税税率,排气量在4.0升以上的乘用车,税率由20%上调至40%。同时,降低小排量乘用车的消费税税率,排气量在1.0升(含1.0升)以下的乘用车,税率由3%下调至1%。从2009年5月1日起,提高了卷烟生产环节的消费税税率,调整卷烟生产环节的消费税计税价格,在卷烟批发环节加征一道从价税,税率为5%,并将雪茄烟生产环节的消费税税率提高到36%。消费税改革强化了寓限于征、健康环保、合理引导消费和间接调节分配的功能。

五是减增并举,不断完善个人所得税制。2008年,将工薪所得减除费用标准由1600元/月提高至2000元/月。2011年9月1日起,又进一步将工薪所得减除费用标准提高至3500元/月;将9级超额累进税率改为7级,将最低档税率由5%降为3%,适当扩大了高档税率的适用范围;相应调整了个体工商户生产经营所得和承包承租经营所得税率级距。个人所得税改革在减轻或免除了中低收入者的税收负担的同时,也加大了对高收入者的收入调节力度,更好地体现了量能负担的原则。

六是攻坚克难,启动房产税改革试点。经国务院同意,上海市、重庆市从2011年1月28日起,开展对个人住房征收房产税的改革试点。上海市对本市居民家庭新购且属于该居民家庭第二套及以上的住房和非本市居民家庭新购住房征收房产税;重庆市对独栋商品住房(包括存量住房)和新购高档住房,以及在重庆无户籍、无工作、无企业的个人购买第二套及以上普通住房征收房产税。一年多来,试点运行平稳,社会反响总体积极,达到了预期效果。同时,湖南、湖北两省资源节约型、环境友好型社会建设综合配套改革试验区等地对企业及个体户经营性房产实行按评估值征税的改革,也在积极准备中。

(二)持续实施结构性减税政策。2008年以来,为有效应对国际金融危机冲击,保持经济平稳较快发展,一项项结构性减税措施作为积极财政政策的重要组成部分分两批陆续推出。2008年至2009年出台的政策主要包括:实施企业所得税改革,将法定税率由33%降为25%。提高个人所得税工薪所得减除费用标准,对个人储蓄存款利息收入暂免征所得税。将证券交易印花税税率由双边3‰下调为单边1‰。出台契税、印花税、土地增值税和营业税等优惠政策。全面推开增值税转型并将小规模纳税人增值税征收率由6%和4%统一下调至3%。对年应纳税所得额3万元以下的小微企业减半征收所得税。实施支持和促进就业的税收优惠政策。七次提高部分劳动密集型商品、附加值和技术含量较高的商品的出口退税率。2011年以来,结合形势发展的新需要,又陆续实施了一批新的结构性减税政策,其着力点除降低个人所得税税负、扩大营业税改征增值税试点范围、实施结构性减税外,还主要体现在:

一是支持中小企业发展。提高个体工商户增值税和营业税起征点。从2012年1月1日起,将小微企业减半征收企业所得税政策延长至2015年底,并将减半征收的范围由年应纳税所得额不超过3万元扩大到6万元。对金融机构与小微企业签订的贷款合同三年内免征印花税。将金融企业中小企业贷款损失准备金税前扣除政策延长至2013年底。

二是促进和支持就业。从2011年1月1日起,实施新的支持和促进就业的税收优惠政策。新政策在保持原有优惠政策力度不减的前提下,扩大了适用范围,着重支持自主创业,将农民工、大学生等就业困难群体统一纳入自主创业税收优惠政策的支持范围,加大了政策支持力度。

三是促进农业和农村发展。对金融机构农户小额贷款的利息收入、保险公司为种植业、养殖业提供保险业务取得的保费收入等,给予营业税、企业所得税优惠。

四是促进区域协调发展。根据国家深入实施西部大开发的战略部署,自2011年1月1日至2020年12月31日,对设在西部地区的鼓励类产业企业继续减按15%的税率征收企业所得税。

五是促进物价稳定。从2012年1月1日起,对从事蔬菜批发、零售的纳税人销售的蔬菜免征增值税。对物流企业自有的大宗商品仓储设施用地减半征收城镇土地使用税。对物流业扩大差额征收营业税的实施范围。2012年下半年还将适时对部分有条件的鲜活农产品免征增值税,对农产品批发市场、农贸市场免征房产税、城镇土地使用税。

六是对部分商品实施较低的进口关税暂定税率。实施重大装备生产专项进口税收优惠。减免企业事业单位改制重组的契税,等等。

另外,2008年以来,我国还对行政事业性收费和政府性基金进行了全面清理整顿。据不完全统计,五年来先后取消、停征和减免了435项行政事业性收费和7项政府性基金,有效发挥了与减税政策的协同扩张效应,促进了企业投资和居民消费,扩大了国内需求。

据测算,2008—2009年实施的第一批减税及清费措施,以及2012年实施的第二批减税及清费措施,分别为企业与个人减轻税费负担大约5500亿元/年和3300亿元/年。结构性减税政策的持续实施,对巩固和扩大宏观调控成果、促进经济结构调整和发展方式的转变发挥了重要作用。

(三)不断深化关税制度改革。五年来,根据形势需要,对关税政策进行了多次适当调整,关税总水平逐年降低,关税改革不断向纵深推进。

一是严格履行并较好地完成了关税减让义务。截至2010年1月1日,在降低鲜草莓等6个税目商品进口最惠国税率后,我国加入世界贸易组织承诺的关税减让义务全部履行完毕,关税总水平由加入世界贸易组织前的15.3%降至9.8%,达到并超过了世界贸易组织对发展中国家的要求。

二是不断完善关税税率结构。2012年,我国进口关税税率水平在5%以下的税目数占总税目的比例约为25%,税率水平在5%—10%之间的税目数占比略低于45%,税率水平在10%—20%之间的税目数约占25%,税率水平高于20%的税目数约占6%。基本实现了从“高税率、窄税基”向“低税率、宽税基”的转变,进口关税税率呈现资源性产品、基础原材料、零部件、制成品由低至高较为合理的梯形结构,并呈现“两头小、中间大”的橄榄型分布,在维护公平贸易环境、促进对外开放、稳定关税收入等方面发挥了重要作用。

三是关税征税方式多样化。根据宏观调控的需要和不同商品特性,关税征税方式除从价征收外,还对部分商品分别实施滑准税、季节税、选择税、从量税、复合税等。这些方式的灵活选择,在兼顾各方利益、平衡供需关系等方面收到了良好效果。

四是税则税目设置进一步科学化。通过不断对进出口税则税目进行规范与完善,税目数量由2007年的7646个增至2012年的8194个,增加了7.2%。更重要的是使商品归类更为精准,对了解掌握相关行业全面情况、科学制定行业发展规划提供了有力的数据支撑。税目的细化也有利于对不同产品实施差别关税政策,便于采取有针对性的贸易管理措施。

五是充分发挥关税宏观调控职能。适时调节部分重点产品的进出口,有效发挥关税调控经济的作用。在进口环节,调整进口暂定税率,取消或降低了资源性产品、百姓生活用品等部分商品的进口关税,优化进口商品结构。截至2012年6月底,我国共对700多项商品实施进口暂定税率,平均税率低于5%,相对于最惠国税率,优惠幅度达50%以上。在出口环节上,利用出口关税调节手段,促进节能减排、资源保护。截至2012年6月底,共对300多项产品征收出口关税,主要为煤炭、原油、化肥、有色金属等“两高一资”产品,有效控制了高耗能、高污染和产能过剩行业的盲目发展,对优化产业结构发挥了积极引导作用。

(四)努力健全税收法制体系。坚持贯彻依法治国的基本方略,不断提升税收立法级次,健全税收法规制度,总体上形成了立足国情实际、适应科学发展的税收法规体系,进一步健全了国家对社会主义市场经济进行宏观调控的税收工具和制度框架,使得依法理财、依法治税迈上了一个新的台阶。

一是统一了内外资企业所得税法。2008年1月1日,内外资企业两个所得税法合并,新的《中华人民共和国企业所得税法》和《中华人民共和国企业所得税法实施条例》实施。两法合并在法律上实现了各类企业所得税制度的统一,为内外资企业创造了公平竞争的税收环境。

二是制定我国第一部财产税法。2011年2月25日,全国人大常委会通过了《中华人民共和国车船税法》;2011年12月5日,国务院颁布了《中华人民共和国车船税法实施条例》。车船税法和实施条例自2012年1月1日起施行。作为我国第一部地方税法和财产税法,它标志着我国税收法制化进程进一步加快。

三是修订大批税收行政法规。陆续修订个人所得税法实施条例、增值税暂行条例、营业税暂行条例、资源税暂行条例、城镇土地使用税暂行条例、耕地占用税暂行条例、船舶吨税暂行条例等行政法规。

四是全面清理税收法规规章和规范性文件。多次集中开展税收法律法规全面清理工作,及时废止了不符合经济社会发展要求以及与上位法相抵触、不一致,或者相互之间不协调的行政法规、规章和规范性文件。

五是积极推动增值税和环境保护税立法。增值税和环境保护税立法工作稳步推进,其中增值税法被列为“需要抓紧工作,适时提出”的项目,环境保护税法作为2012年调研立法二类项目列入国务院法制办立法计划。

(五)广泛参与国际税收交流与合作。顺应经济全球化和我国对外开放的需要,税收国际交流与合作全面加强。

一是积极参与国际税收规则的制订。越来越深地参与OECD财委会会议及活动,在税收政策分析和统计、税收协定、转移定价、有害税收竞争、国际逃避税、电子商务税收、增值税、企业重组税收等方面发挥了重要作用,大大提高了中国在国际税收规则制定中的话语权。全面参与对包括G20成员在内的全球100多个国家(地区)税收情报交换同行审议工作,对外谈签了97个避免双重征税协定、8个情报交换协议,税收情报交换几乎覆盖了所有贸易伙伴。

二是成功举办国际税收对话机制全球大会。2009年10月,在北京成功举办了第三届国际税收对话机制全球大会,来自85个国家和地区的财政、税务官员以及国际组织的高级代表共300多人出席了会议。李克强副总理出席会议开幕式并作重要讲话,有效提高了我国积极参与全球经济治理、推动国际税收政策协调与合作的声音。

三是不断加强双边税收交流合作。开展在中美战略与经济对话、中英财金对话、中欧财金对话、中印财金对话等框架下的双边税收交流与合作,落实中韩税收政策定期交流机制;参与中美投资保护协定、中加投资保护协定等谈判。顺应国际发展形势,将税收条款纳入投资保护协定范围,加强了对跨国投资人的保护,促进了我国对外投资发展。

四是维护香港、澳门地区的合法税收利益。顺应全球打击国际避税、推进国际税收情报交换的趋势,在充分尊重香港、澳门独立税收管辖权的基础上,积极开展外交斡旋,支持香港、澳门顺利通过了全球税收论坛第一阶段审议,有效维护了香港、澳门地区的合法利益。与香港、澳门签署有关协议,在税收政策上给予其许多优惠,有力地支持了其发展。

五是深度参与世贸组织多哈回合关税谈判。会同其他成员一起努力,使“新成员待遇”成为指导多哈回合谈判的重要原则之一;坚持我国在非农产品市场准入关税谈判、农业谈判、环境产品谈判中的重要原则和立场,始终把握多边进程为主导、尊重发展授权为核心的谈判方向,维护了包括我国在内的发展中成员国的利益;在谈判中加强与印度、巴西、印尼、南非等发展中国家的立场协调,积极参加20国协调组、33国协调组等合作机制,显著提高了我国制定多边贸易规则的话语权;推动“早期收获”中关注最不发达国家诉求的谈判,坚持以目前已达成的框架文件为基础完成多哈回合谈判,为推动多哈回合达成平衡、全面的结果做出了贡献。

六是稳步推进自由贸易区战略。在推进自贸区战略的总体框架下,拟订了多项自贸区关税谈判方案并积极参加有关谈判,有力稳妥地推进自贸区建设。截至2011年底,我国已与相关国家(地区)正式签署并实施了11项自由贸易协定或区域优惠贸易安排,自贸区建设从开局走向蓬勃发展,取得了重要阶段性成果。经过早期收获降税和四轮全面降税,中国—东盟自贸区已于2010年1月1日全面建成,成为我国与其他经济体之间第一个全面建成的自贸区。

二、攻坚克难 砥砺前行

税制改革,古今中外都是一件难事。我国正处在完善社会主义市场经济体制的重要阶段,经济体制深刻变革,社会结构深度变化,利益格局多维调整,思想观念多元发展,内策外溢日益加大,外策内溢不断加强,所有这些因素交织交融、相互叠加,无疑增添了近五年来税制改革的艰巨性和复杂性。

(一)形成共识难。税制改革涉及中央与地方,国家与企业、个人之间的分配关系。地方既有经济发达的东部,也有欠发达的西部;企业既有外资也有内资,既有大型也有小微,既有劳动密集型也有资本密集型;个人既有高、中收入群体,也有低收入群体。税收政策的调整对不同地方、企业、个人的影响是不一样的,人们对改革的反应和诉求也难以一致。因此,一项符合全局利益和大部分群体利益的税制改革可能会影响一小部分地方、企业或个人的利益。近年来的税制改革和经济社会领域的其他重大改革一样,逐渐进入了“深水区”,改革不可能总具有人人受益而无人受损的帕累托改进特征,凝聚改革共识的难度明显加大。比如,统一内外资企业所得税制的改革,有利于建立公平竞争的市场环境,也能够从总体上减轻企业税负,方向正确,改革必要。但由于减少了外资企业和特定区域的部分税收优惠,一些外资企业及地区通过各种途径表达了他们的忧虑和关切,甚至引发了国家对外开放是否调整的疑问。因此,改革既要求同,又要化异,无形中增加了很大的难度。又如,上海市营改增试点,2012年1—6月的数据表明,89.6%的试点企业得到了不同程度的减税,即使是10.4%的企业有不同程度的增负,随着时间的推移、进项税抵扣和试点范围的扩大、经济形势的进一步发展,也大都能逐步解决,但无论如何,不可能做到所有企业都减负。因为企业间的差异太大,而税率是统一的。问题在于一些同志不理解这一点,总有一些责问乃至责难之声。再如,车船税立法,将乘用车计税依据改按排气量征税,在全国人大常委会一审讨论及随后向社会公布方案后引起不少质疑,认为车船税既然是财产税,就应按车辆价值征税。从理论上讲,这个观点是对的。但从征管角度考虑又不可行,因为若按车辆价值征税,则需要区分车辆新旧及使用情况,征管成本过高,难以操作。据中国汽车技术研究中心测算分析,排气量与价值之间关联系数高达0.97175。因此,按排气量征税既能相对好地体现车辆价值,也可以解决征管操作问题,还有利于促进车辆的节能减排。这一测算结果向社会公布和反复解释后,虽然取得了较好的理解和认可,但还是有一些同志从理想的角度加以批评。

(二)方案设计难。除利益多元化的原因外,还有经济发展阶段特殊而产生的多重政策目标间存在冲突的问题,这使得税制改革方案设计面临更多更大的难题。比如,税收制度承担着组织财政收入、调控宏观经济、改善收入分配等多方面的职能。2008年以来,我国在国际金融危机和重大自然灾害的双重冲击下,面对日益繁重的改革发展任务,面对较为严重的贫富差距,一方面要实行结构性减税政策以刺激内需、促进经济增长,另一方面又要努力保持财政收入的稳定增长以支持教育、医疗卫生、社会保障等以民生为重点的社会事业发展;一方面要加大税收对收入再分配的调节力度,另一方面又要防止挫伤企业家创业和创造财富的积极性,还必须考虑和总体经济政策及相关情况的关联关系。这就大大增加了一个税改方案设计与拿捏的难度,更增加了多个方案之间协调与搭配的难度。又如,设计营业税改征增值税改革试点方案时,改变不改变现行财政体制就是挡在面前的一个非常大的难题。这是因为,营业税是地方主体税,增值税是中央和地方共享税且中央得大头。将营业税改为增值税后,一般而言应相应调整中央和地方增值税75∶25的分成比例。但是,这一比例是中央和地方财政体制的主体关系,如果不调整,地方不接受也不公平;如果调整,由此引发的问题和困难将比营业税改征增值税本身的问题和困难还要大得多、多得多。为稳妥处理这一矛盾,在反复权衡和设计的基础上,方案将营改增的新增增值税单独列示,作为地方收入,中央和地方财政体制暂且不动,科学地避开了这一难题,为推进营改增提供了条件、赢得了时间。再比如,我国目前是以流转税为主的税制结构,从理论和方向的角度看,今后税制改革的重点之一是加大所得税和财产税的比重。但现实的需要又是,既要降低企业所得税税率以支持企业发展,又要提高个人所得税起征点以减轻低收入群体的负担。这样做的结果是进一步降低了所得税的比重。短期长期目标之间如何协调,也是一件颇费周折的事情。

(三)科学决策难。客观地讲,由于人们一定程度上具有追求自身利益最大化的主观倾向,希望自己缴纳的税收能够尽可能少,而享受到的公共服务尽可能多。因此,不仅对加税政策会有不同的意见,即使对减税政策,因减税力度与期望值之间有差距也往往质疑不断,这就在客观上产生了大量如何处理好个体理性和集体理性关系的难题。比如,2012年上半年全国税收增收9.8%、同比下降19.8%的信息披露后,一部分人认为这是本期经济发展情况的正常反映;另一部分人则认为税收收入不该下滑那么快,责问其中原因;还有一部分人认为经济放缓了为什么税收还增长9.8%,有的甚至批评收了过头税。又如,2011年国务院向全国人大提交的个人所得税改革方案,个人所得税工薪所得减除费用标准从每月2000元提高到每月3000元,如再加上允许扣除的养老、医疗、失业三险和住房公积金,其总额超过了全国城镇居民平均工资收入水准,折算下来相当于2010年人均GDP的120%。而美国、英国、日本、德国、俄罗斯等国的个人所得税扣除额都在本国人均GDP的30%以下,巴西和印度虽然较高,也分别只有92%和109%。全国人大将个人所得税改革方案向社会广泛征求意见后,对此标准,一部分意见认为高了,一部分意见认为合适,更多的意见是认为低了。最后,全国人大通过的方案将个人所得税工薪所得减除费用标准提高到了3500元/月,相当于当年人均GDP的140%。即使如此,仍然有不少人还是认为需要再大幅提高起征点。利益诉求日益多元,使科学民主决策的难度日渐加大。

(四)时机把握难。举措施为,不失其宜。税制改革需要选择恰当的时机。一些符合改革方向的设想和方案,往往因为改革时机不具备而不得不延后。当时机出现时,如果抓住了、做对了,就会取得事半功倍的改革成就;如果抓不住、推不动,就可能错失改革良机。近五年来推出的税制改革举措,每一项都在时机选择上下了大功夫。比如,1998年我国就开始酝酿燃油税费改革,但是因国际原油价格10年间持续上涨,改革因时机不成熟一直难以推出。2008年下半年,国际油价大幅下降,党中央、国务院敏锐觉察,牢牢抓住这一难得的历史机遇,李克强副总理多次主持召开会议进行研究部署,果断推出了成品油价税费联动改革,取得了很大的成功。现在回过头来看,国际油价降至40美元一桶的时机恐怕是个再难遇到的机遇了。又如,资源税改革由于上下游产业相互影响等原因,在物价上涨时推出,会波及下游行业,可能会推动下游产品价格进一步上涨,容易助推通货膨胀;在物价下降时推出,虽不会造成下游企业负担明显加重,但会增加资源性企业本身的困难。为了科学推进改革,国务院统筹考虑时机、步骤、范围等因素,采取分步、分开、分别推进的办法,较好地解决了这一难题。再如,实行增值税由生产型转为消费型改革也同样需要准确把握改革时机,如果在经济增速偏快、固定资产投资过热的情况下推出改革,就会进一步刺激固定资产投资,加剧经济过热的局面;选择为应对国际金融危机于2009年1月1日果断推出,收到了最大限度扬长避短的良好效果。还比如,由于房产已成为不少城市居民的重要财产,同上世纪80年代制定《房产税条例》时的情形已大不相同,房产税改革试点便被提上了议程,社会各界对此高度关注。上海、重庆提出试点申请后,财政部、国家税务总局、住房城乡建设部与两市政府及有关部门做了反复沟通。除了不断完善两市试点方案外,对试点时机特别作了慎重考虑。根据房地产市场走势,在国家调控房地产市场的“新国八条”出台后的第二天推出,很好地发挥了组合拳作用。另有一件小事也很能说明这一问题。2012年初,为了方便征管人员和出口企业系统了解掌握出口退税的全部政策与规定,财政部、税务总局将若干年来陆续出台的一系列政策规定进行了梳理、分类、明确之后,拟重新集中在一个文件中予以制发。但文件形成时正值有关贸易纠纷热闹阶段,为避免各种不必要的误读、误判或热炒,主动将文件出台的时间推迟了一段,同时加大宣传工作,重点解释了文件不是政策调整而是政策整理。

(五)国际协调难。随着我国国际地位的不断提高,我国税制的外溢性不断加大,中国税制日渐影响别的国家乃至世界经济;同时,国际税收政策新动向和其他国家税制新变化也越来越多地影响中国。一般税收优惠政策是如此,关税政策更是如此;出口退税政策是如此,税收透明度和情报交换工作更是如此。比如,由于企业被认定为高新技术企业后,可以享受15%税率的所得税优惠,更重要的是可以倍增企业的无形资产,因此外资企业的国内相关机构乃至一些国家的领导人,都会高度关切其在华企业能否认定为高新技术企业的问题。又如,2011年欧盟推出了航空税,严重影响着包括中国在内的许多国家的航空运输发展。因此,我们一方面要占领道义高地,联合其他国家多场合、多层次、全方位讲清理据,坚决抵制欧盟税费征收规定;另一方面又要切实准备各种反制措施,捍卫我国航空运输业的利益。再如,目前有关国际会议上正在推进的环保产品清单谈判,需要我们一方面树立负责任的大国形象,积极参与谈判、履行承诺;另一方面又要在关税和环境、发展和贸易、权利和义务几者之间谋求稳妥的平衡,防止别的产品“搭便车”等问题的出现。还比如,在我国担任副主席的税收透明度与情报交换全球论坛活动中,一方面需要积极推进税收透明度合作,打击逃避税;另一方面又需要合规合情合理地支持香港、澳门特别行政区的推进工作。

税改难,难似行蜀道!然而,五年来我国的税制改革却在重重困难中砥砺前行、有序推进、成效日显。这其中最关键的因素是党中央、全国人大、国务院的高度重视和坚强领导,为税制改革的科学推进和成功实施提供了强有力的政治保障。胡锦涛总书记在党的十七大上明确提出“实行有利于科学发展的财税制度”,此后还在许多重要场合对税制改革作出部署,并多次强调,要加快完善税收制度,优化税制结构,公平税收负担,规范收入分配秩序,促进经济社会发展。吴邦国委员长先后对税制改革特别是税收立法工作作出一系列重要指示,并多次强调,要认真落实结构性减税政策,支持企业发展,依法加强税收征管。在他的重视关心下,车船税立法等税收立法工作成为我国推进科学立法、民主立法的典范。温家宝总理高度重视税制改革和税政工作,在每年的政府工作报告中都对年度税制改革作出部署,并多次主持召开国务院常务会议专题研究重大税改问题,对推进税制改革进行总体部署。李克强副总理直接指挥和亲自领导税制改革工作,经常听取工作进展情况汇报,多次率领有关部门同志前往税制改革试点地区进行专题调研,听取社会各界对税制改革的意见和建议,有力地推动了税制改革的成功实施。他多次强调,深化税制改革是深化经济体制改革的重要内容,要着眼长远发展,针对现实问题,把握有利时机,加快改革步伐,建立健全与社会主义市场经济体制相适应的公共财政体系,形成有利于科学发展和加快转变经济发展方式的税制体系。

一叶知春。五年来的税制改革,从一个角度、一个侧面展现着、彰显着党中央、全国人大、国务院在市场经济条件下和经济全球化背景下驾驭复杂局面的气魄、胆识和能力。

三、成效显著 多方受益

五年来的税制改革,带来了多重显著的正面效应,不仅形成了促进我国经济社会可持续发展的调控机制,而且健全了促进我国科学发展的“内生性”制度安排。具体内容,至少可以概括为“一举五得”。

(一)人民群众得实惠。税制改革着眼于保障和改善民生,相继出台的一系列政策举措,使人民群众特别是中低收入者实实在在得到了好处,有力地调节了收入分配,促进了和谐社会建设。比如在个人所得税方面,2008年工薪所得减除费用标准提高至2000元/月后,当时工薪纳税者人数占全部工薪收入者的比重由此前50%左右降为30%左右。2011年将减除费用标准提高到3500元/月后,工薪收入者纳税人数占比进一步降至7%。另外,年应纳税所得额6万元以下的个体工商户和承包承租经营者的税收负担,平均下降40%,最大降幅为57%。还有一个虽小但很重要的细节,就是将扣缴义务人、纳税人申报缴纳税款的时限由原来的次月7日内延长至15日内,大大方便了扣缴义务人和纳税人。又如在成品油价税费改革方面,通过取消公路六项收费及逐步取消政府还贷二级公路收费,减轻了道路使用者的负担,让老百姓实实在在得到了实惠。山东省作为全部取消政府还贷二级公路收费的试点省份,至2009年6月,共取消政府还贷二级公路收费站54个,涉及里程5126.78公里,每年减轻社会通行费负担8.53亿元;2011年年底前又撤销一级公路收费站10个,涉及里程385.9公里,每年减轻社会通行费负担2.07亿元。再如在车船税方面,从各地公布的车辆具体适用税额标准看,其中排气量1.0升(含)以下、1.0升—2.0升(含)的乘用车全国平均税额分别降低了30%、17%,每年分别减轻车主税收负担8亿元、20亿元。还如,进一步实施促进就业的税收优惠政策,对扩大社会就业规模、维护社会稳定起到了积极作用。2011年我国城镇新增就业人数达到1221万的历史新高,4.1%的登记失业率则处于历史较低水平。

(二)企业税负得减轻。税制改革总体上减轻了企业税负,均衡了行业和产品间的税收负担水平,进一步增强了市场主体的活力。2011年全国规模以上工业企业实现利润54544亿元,比2008年的30562亿元增长了78.4%,平均每年增速为19.6%。一是实施新企业所得税法明显降低了企业税负。据全国企业所得税汇算清缴数据,2007年内资企业的所得税实际税负为26.16%,2010年新税法实施后实际税负是22.87%。二是增值税转型改革降低了企业设备投资税负。据测算,全面实施增值税转型改革,将企业新购进的机器设备所含进项税额纳入抵扣范围,2009年当年减税规模超过1500亿元。其中,水生产和供应业、石油加工、炼焦、木材加工及木竹藤棕草制品业、电力、热力的生产和供应业、金属制品业、橡胶制品业、非金属矿物制品业等行业的企业税负减轻更加明显。三是提高增值税和营业税起征点大大减轻了个体户经营负担。起征点提高后,全国924万余户个体工商户无需缴纳增值税和营业税,占全部个体工商户的比例达63%以上。其中提高增值税起征点,全国约有443万户个体工商户受益,占原缴纳增值税个体工商户的54%;提高营业税起征点,全国约有481万户个体工商户受益,占原缴纳营业税个体工商户的75%。四是营业税改征增值税有效促进了服务型企业的加速发展。上海市的分析资料表明,89.6%的试点企业税负有不同程度的降低。小规模纳税人100%减轻了税负,减负幅度超过40%。原增值税纳税人因可以增加抵扣也得到了相当大程度的税负减轻。也可以这样讲,随着11%、6%两档新的较低税率的引入,使增值税的整体税负水平趋于下降。据测算,上海一市营改增试点,2012年全年将减轻税负200亿元左右。更有意义的是,营改增不仅推动了服务业大发展,而且有效引导了企业转变生产发展模式和经营方式,大大加速了服务业和制造业的深度融合。五是针对高新技术企业的减税政策激发了企业创新升级的积极性。实施《高新技术企业认定管理办法》以来,2008年到2010年全国高新技术企业累计减免企业所得税1393亿元,鼓励了高新技术企业的研发活动,增强了高新技术企业自主创新能力,促进了我国高新技术产业的快速发展。2010年,占全部企业总数比重极小的高新技术企业研发投入2694亿元,为全部企业的53%;授权发明专利4.1万件,为全部企业的31%。2011年,高新技术企业实现工业增加值3.3万亿元,占全国第二产业增加值的15%;出口创汇4520亿美元,占全国的24%;盈利面为99%,大大高于全国54%的水平。

(三)经济增长得推动。2008年以来,美国次贷危机引发的国际金融危机肆虐全球;2010年下半年后,欧洲主权债务危机反反复复,使世界经济的不稳定性不确定性明显增加。这些,都直接影响着我国经济平稳较快增长。通过一系列宏观调控举措,我国经济增长成效明显。其中,税收政策发挥了重要的调节作用。2008年我国国内生产总值居世界第三位,2010年超过日本,成为仅次于美国的世界第二大经济体。2011年,我国国内生产总值达到47.2万亿元,占世界的份额提高到10%左右,对世界经济增长的年平均贡献率超过20%。值得一提的是,企业所得税“两法合并”改革不仅没有影响我国招商引资,反而推动了利用外资质量的提高。据商务部统计,2008年我国实际利用外资923.95亿美元,同比增长23.58%;2009年受国际金融危机影响,我国实际利用外资同比下降2.56%,但吸引外资情况仍好于世界上大多数国家;2010年我国实际利用外资同比增长17.44%,2011年同比增长9.72%。不仅如此,来自避税地或自由港的外资所占比重明显下降,表明新企业所得税法实施后,“返程投资”这一假外资现象在一定程度上得到有效抑制,挤掉了外资的“水分”,市场配置资源的基础性作用得到进一步发挥,经济秩序得到改善。此外,关税作为重要经济杠杆,对优化进出口商品结构、促进外贸稳定增长发挥了重要的调控作用。2008年以来,在全球经济放缓、外需萎缩的情况下,我国进出口贸易实现了年均12.4%的稳定增长。2011年,我国外贸进出口总额达3.64万亿美元,位居世界第二位,已逼近美国外贸规模。

(四)发展方式得转变。税制改革始终注重服从和服务于经济发展方式的转变,不断推动我国经济发展一步步从主要依靠能源资源等物质投入转向主要依靠技术革新和技术进步、改善经营管理、提高劳动者素质上来。一是通过实施限制“两高一资”和鼓励自主创新的税收政策,促进了经济结构的优化。为保护资源环境,推动低碳增长,取消了大批“高耗能、高污染、资源性”产品的出口退税,降低了2268项容易引起贸易摩擦的商品的出口退税率。同时,提高部分劳动密集型产品和鼓励出口产品的退税率,对优化产业结构和贸易结构、促进经济发展方式转变发挥了积极作用。二是通过实施西部大开发税收政策,促进了区域经济协调发展。据国家统计局统计,2008年东、中、西部地区城镇投资增幅分别为21.3%、33.5%和26.7%;2009年这一增幅分别为23.9%、36.0%和35.0%;2010年这一增幅分别为22.8%、26.9%和26.2%,中西部地区投资增幅均明显高于东部地区,这与新企业所得税法保留西部大开发优惠政策、取消各类开发区优惠政策密切相关。三是通过完善房地产税收政策,促进了房地产市场健康发展。比如对个人转让持有时间不足5年住房的,营业税由按销售收入减去购买房屋价款后的差额征收改为按销售收入全额征收,抑制了投机投资性住房的买卖,增加了二手房的税收成本。又如,对居民个人住房征收房产税改革试点顺利实施,增加多套住房、高档住房的持有成本,达到了预期政策调控目标。在上海市完成认定的住房中,应税住房的比例不到20%,且80%以上的购房家庭都是本市居民家庭,表明投机投资性需求和过多占用住房资源的行为受到一定抑制;90%以上的应税住房适用0.4%的优惠税率,主要集中在非中心城区,也实现了鼓励人口向郊区转移的政策导向。重庆市高档住房的需求得到抑制,2011年成交面积占全部成交面积的比重较2010年下降4.1%,高档住房的成交价较试点前下降了7.1%;住房供求结构也发生了一定变化,大户型比例下降,中小户型增加,多数高档商品住宅项目楼盘访客量下降30%—50%。

(五)政府财力得保障。经济决定税收,税收反作用于经济。税收调节和结构性减税涵养了税源,经济发展又使我国税收收入的规模不断扩大。2008年税收总收入为54223.79亿元,预计2012年税收总收入将突破9万亿元大关。2008—2012年将累计实现税收收入37.5万亿元。通过深化税制改革,进一步健全了公共财政体系和税收收入稳定增长机制。稳定增长的税收收入取之于民、用之于民,为政府有效履行职能提供了财力保障,为维护改革发展稳定大局、促进经济社会发展、满足人民群众日益增长的物质文化需要奠定了更加坚实的物质基础。

四、国际比较 气势不凡

近年来,我国积极推进税制改革并取得了显著成效,放到国际背景下去比较和分析,至少有以下鲜明特点:

(一)力度相对较大。近年来世界多国政府都在谋求推进税制改革,但他们推出的税制改革措施相对我国而言,大都是局部的、小规模的,力度也是有限的。这里有一定的不可比因素,但抛开这一点,上述结论仍然成立。美国政府早在上个世纪就想对企业所得税进行改革,但直到2012年2月22日,美国政府才宣布将企业所得税税率从35%降至28%。前世界银行行长佐利克在今年5月13日接受美国有线电视新闻网(CNN)电视台采访时说,美国现行的税收体制中存在很多效率低下和照顾特殊利益团体的漏洞,需要降低税率并扩大税基,以减少税收漏洞并提高税收体制的有效性。在应对国际金融危机中,不少国家采取了减税政策,但与我国五年来出台两轮大幅减税(费)措施相比,其力度较为有限。我国自2008年以来,以结构性减税为主旋律,积极稳妥地推进了增值税改革、企业所得税改革、成品油税费改革、资源税改革、消费税改革、个人所得税改革、车船税改革和关税改革,这些改革既有法律层面的动作,也有政策层面的动作;既涉及中央税的完善也涉及地方税的完善;既有间接税的调整,也有直接税的调整,改革措施之多、力度之大,其他国家是难以相比的。值得强调的是,2012年7月以来,欧盟一些成员国陆续推出了不同程度的增税计划。法国集中向富裕人群和大型企业“开刀”,西班牙、意大利等国主要以消费税增税为主。尽管各有特点,但在集中说明:拯救欧债危机的政策趋势正在从“单一财政紧缩”向“紧缩与增税”双管齐下的方向转变。

(二)理念与时俱进。“问渠那得清如许,为有源头活水来。”当今世界各国税收交流与合作的程度不断加深,一个国家的税制改革越来越多地受到世界其他国家税收理念和税制改革趋势的影响。我国的税制改革以科学发展观为统领,在认真研究世界税制改革趋势的基础上,吐故纳新,着力用国际先进的税收理念不断丰富我国的税收理论,而且通过理念升华把税制改革逐步推进到新的境界。比如,建立绿色生态税收体系不仅是人类文明进步的标志,也是世界生态环境保护发展的需要,已经成为21世纪税收制度改革的大趋势。2008年以来的税制改革,始终将环境保护、可持续发展的先进理念融入到税制之中,着力构建具有中国特色的绿色税收体系。采取的主要措施有:在大幅度提高燃油税的同时,对无铅汽油和含铅汽油实行差别征税,促进使用和节约无铅汽油;采取减轻小排量乘用车的车辆购置税、加重大排量汽车的消费税、对乘用车改按排气量征收车船税,限制大排量汽车发展,鼓励新能源的车船,减免车船税,有效促进了节能减排。这些改革措施在充分吸收和借鉴发达国家推进绿色税收制度经验的基础上,积极探索建立了反映市场供求、环境成本和资源稀缺程度的价税机制,成为发展中国家推进绿色税收体系的成功案例,得到了OECD及不少发达国家的高度关注和认可。再如,财产税立法和实践的推进,不仅在不断地优化着我国的税制结构,也在不断地发展着我国的税收理念。

(三)实施平稳有序。我国税制改革的步伐大,但实施平稳。无论从国内视角还是从国际视角看,都是非常难能可贵的。比如,成品油价税费改革最大限度地考虑照顾了公路收费人员利益,通过“转岗不下岗”,使他们得到了妥善安置;同时,通过专门的补贴确保对残疾人优惠力度不减。再如,为更好地发挥税收对高收入者的调节作用,促进资本市场长期健康发展,经国务院批准,自2010年1月1日起,对个人转让上市公司限售股取得的所得按20%税率征收个人所得税,在政策实施中为避免造成对股票转让所得普遍征税的心理预期乃至对股市造成不利影响,按照先建立机制和便于操作的原则,以完成相关技术和制度准备作为划断新老限售股征收方式的界限,按照“老股老办法,新股新办法”的原则,对技术制度准备完成前减持的限售股,采取简易的“核定(预扣)+清算”的征收方式,最大限度地维护了纳税人的权益,保障了新政策的平稳实施,既体现了税收政策公平的原则,促进社会财富公平分配,也确保了股市稳定,促进了资本市场长期健康发展。反观国外近年来,因税制改革而引发的游行示威事件则时有发生。如2009年3月17日,爱尔兰约1.3万公务员走上首都街头,以罢工方式抗议政府对养老金征税以及提高个人所得税的改革计划。2009年4月15日,美国民众在数十个城市分别举行抗议游行,表达对奥巴马政府高税率政策、经济救援计划以及庞大财政债务的不满。2010年3月18日,数百人在巴拿马城举行游行,抗议政府将交易服务税从5%上调至7%。2010年6月9日,数千名示威者对时任澳大利亚总理的陆克文提出向矿业公司征收40%盈利税的提议深感不满,举行大规模抗议。2010年7月,德黑兰市和大不里士市大巴扎(市场)的商人罢市,抗议政府将各种税收平均提高70%的政策。2010年9月29日,欧洲工会组织在布鲁塞尔举行大规模示威游行,反对增加税收和削减公共开支的经济紧缩措施。2011年11月,乌克兰议员在讨论税法典草案问题时发生冲突,乌克兰最高拉达议员开始互相扔印有税法典的纸张,而反对派则向税法典草案起草者的桌子上撒硬币。日本消费税改革也相当典型。这项改革历经多届政府难有进展,直到今年6月26日国会众议院才通过了提高消费税率相关法案,分别在2014年4月和2015年10月将现行5%的消费税率提高到8%和10%,但此法案最终成立还待参议院表决。今年8月7日,日本“国民生活第一党”等7个中小在野党向国会众参两院提出不信任决议案,称消费税增税法案违反了民主党的竞选纲领,逼迫首相野田佳彦不得不以承诺近期解散国会众议院为交换条件再行协商,这使日本围绕增税法案和政党之争的“攻防战”不断加剧,也给日本增税法案能否平稳顺利实施增添了诸多不确定性。

(四)效果较为明显。近年来,我国税制改革突出结构性减税的主旋律,不仅正确处理了保持经济平稳较快发展、调整经济结构和管理通胀预期的关系,而且也不断增强了财政自身抗风险能力。相比较而言,美国为刺激经济增长采取的减税和扩大财政支出的扩张性财政政策,虽使经济有了复苏和好转,却形成了“财政悬崖”的风险。欧元区国家甚至整个欧盟在应对主权债务危机的过程中,税收政策和税制改革几乎没有起到什么关键性的作用。从企业税负比较的变化看,成效更为明显一些。比如流转税,2001年欧盟33国的增值税平均税率为17.8%,高于我国标准税率0.8个百分点,其中有20个国家的增值税标准税率高于我国。2012年欧盟33国的增值税平均税率为18.7%,高于我国1.7个百分点,其中有24个国家增值税标准税率高于我国。从2001年到2012年欧盟33国中增值税平均税率提高了0.9个百分点,有18个国家不同程度地提高了增值税税率,而我国则一直维持原定标准税率,并自2009年1月1日起,将增值税小规模纳税人的征收率由6%和4%统一降至3%;自2011年11月1日起,大幅提高增值税和营业税的起征点。随着营改增扩大试点,我国企业增值税平均税率还会进一步下降。再如所得税,2005年到2007年期间,我国33%的企业所得税名义税率略高于世界105国三年分别为27.86%、27.3%和27.07%的平均税率;2008年到2010年期间,我国25%的企业所得税名义税率接近世界105国三年分别为25.76%、25.44%和24.99%的平均税率,如果把20%和15%的优惠税率考虑在一起比较的话,我国企业所得税的名义税率已明显低于世界平均水平。

(五)评价普遍积极。我国的税制改革,得到了世界各国政府和媒体的普遍关注和积极评价。比如,世界银行副行长吉姆·亚当斯和联合国开发计划署驻华代表处主任南书毕指出:成品油价税费改革是中国应对全球气候变化,履行节能减排责任,提供全球性公共物品的自主选择,是中国对全球节能减排做出的一大贡献,必将对世界环境的改善产生积极影响。2010年11月,全球四大会计师事务所之一的普华永道与世界银行及国际金融公司合作,调查了全球183个经济体的税收制度,发布了世界各经济体的税制排名,特别指出中国内地是一个税制大幅改革的经济体,税制改革效果相当显著。2011年底,在印度举行的第四届国际税收对话机制全球大会上,很多国家都对中国税制改革举措给予了高度关注,对中国税制改革的成效给予了很高的评价。中韩两国之间每年举办的税收交流会上,韩方对中国近年来的税制改革都予以高度评价。新任OECD税收政策中心主任圣阿曼·帕斯卡高度赞赏中国税制改革,拟专门组织专家对中国近年来的税制改革进行评估和向经合组织成员国推荐。

五、改革经验 弥足珍贵

五年来的税制改革,积累了大量经验,这是一笔凝聚心血汗水的宝贵精神财富。科学全面地总结税改经验,对进一步深化税制改革乃至经济体制改革都具有重要的揭示、借鉴、示范、昭示意义。

(一)始终注重服务全局,促进科学发展。五年来,每一项税制改革方案的制定,每一项税收政策的出台,都始终坚持服从服务于科学发展这一主题,服从服务于加快转变经济发展方式这一主线,始终坚持把保障和改善民生作为出发点和落脚点。比如,为保增长,扩内需,作为积极财政政策的重要内容的一系列与税制改革紧密衔接的结构性减税政策及时出台,有力促进了国内需求扩大和经济增长,有效抵御了国际金融危机的冲击。为推进结构调整和自主创新,完善了促进高新技术企业发展和战略性新兴产业发展的税收激励政策,对符合条件的大学科技园和科技企业孵化器给予了一系列税收优惠政策。为推动节能环保,即使在2009年上半年我国经济增长形势最严峻的情况下,也没有提高“两高一资”产品的出口退税率,反而还陆续取消了部分钢材、玉米淀粉、农药、医药、化工产品等406个税号产品的出口退税等。为促进港澳台与内地的联系和共同发展,研究提出了横琴新区、平潭综合实验区和前海深港现代服务业合作区的税收优惠政策。为保障和改善民生,实施了一系列促进就业、教育、医疗、卫生和社会保障等方面的税收扶持政策,积极支持经济社会全面协调发展。

(二)始终注重审时度势,科学果断决策。把握时机,抢抓机遇,科学论证,果断决策是过去五年税制改革成功推进的关键经验之一。成品油价税费改革如此,增值税转型改革也是如此;个人所得税改革如此,企业所得税两法合并改革也是如此;对大、小非流通股解禁和抛售征税如此,房产税改革试点也是如此。温家宝总理、李克强副总理等国务院领导明察秋毫,化危为机,见机立决。

(三)始终注重统筹兼顾,多方协调联动。税制改革牵涉多方面利益关系的调整,改革的力度、步骤、节奏很难拿捏,改革触及的矛盾层次和利益关系愈加深刻复杂,改革的综合性、关联性、配套性要求显著增强。五年来的税改,更加注重统筹兼顾,全面部署,综合配套,协调联动。既合理安排好改革的优先顺序,紧紧抓住税制改革的关键环节大胆突破;又使各项改革措施有机衔接,形成共同推进税制改革的合力。成品油是价、税、费三项改革联动。车船税立法、汽车消费税调整时,是加减并举,使税收调控汽车消费和能源使用的功能得到进一步发挥。油气资源税改革的推进过程始终注重正税清费,接下来要推进的煤炭资源税改革,国务院领导在指导工作中也一再强调:清费和正税要同时并举。正是由于方案设计和配套措施审慎周密,统筹兼顾,协调联动,改革实施才能平稳顺利,没有死角大漏,没有引发其他矛盾和纠纷,更没有出现因事先考虑不周而使改革方案中途夭折的现象。

(四)始终注重先行试点,积极稳妥推进。中国地域广阔,差异巨大。在坚持全国税政统一的前提下,选择一些具有代表性的地区、行业进行相关税制改革试验,总结经验后再行推广,能够少走弯路,特别是防止改革出现大的波折和失误,把可能引起的负面效应控制在最小范围。五年来,无论是增值税转型、资源税改革,还是房产税改革、营业税改征增值税,都选择了“先试点、后推广”的改革路径。以营业税改征增值税为例,从2012年1月1日起,先在上海进行试点;从2012年8月1日向所在地社会和企业作动员开始,至12月1日,分9月1日、10月1日、11月1日、12月1日四批扩大至北京、天津、广东等8个省、直辖市。明年,在总结2012年试点和扩大试点经验的基础上,再进一步制定扩大试点方案,一步步将营改增推行到全国并一步步扩大行业范围。然后,再回过头来研究解决中央和地方财政体制、地方税体系建设问题,以及国地税两大征管体系建设问题。这种由点及面、先易后难的改革推进方式,既使改革保持了必要的力速和连续性,又使改革与社会承受力相适应;既有效控制了改革调整可能出现的社会风险,又使成功经验能够较快推广,是我国五年税制改革积累的一条重要经验,必将为今后推进改革提供有益借鉴。

(五)始终注重民众参与,广聚民心民智。在推进税改的过程中,始终坚持把倾听民意、集中民智作为推进决策科学化、民主化的关键环节,努力从各个层次、各个领域扩大公民的有序参与。财政部、国家税务总局在研究起草方案过程中,国务院在议定方案过程中,全国人大在审议方案过程中都注重多层次征求部门、地方、企业、专家和社会公众意见,反复修改完善方案。比如,2008年12月,国务院相关部门将《成品油价税费改革方案(征求意见稿)》向社会公开征求意见,首开了网络民意参与国家税收决策的先例。同时,李克强副总理还多次直接听取方方面面的意见和建议。再如,全国人大在推进车船税、个人所得税等立法时都通过网络等媒体公开征求意见,更好地保障了我国税收决策的科学化和民主化。

六、继往开来 再谱华章

回望更要展望。我们深知,税改具体工作中仍有一些不尽满意、不大完善的地方。站在新的历史起点上,税改任务更加繁重艰巨。下一步,应继续坚持科学化、民主化、法制化的方向,不断深化税制改革,着力完善有利于科学发展和增强世界竞争力的税收制度。在研究制定税制改革方案、调整税收政策时,既要考虑当前,更要兼顾长远;既要注意量的变化,更要注意结构优化;既要适应改革发展的要求,更要符合维护稳定的需要;既要增强税收筹集财政收入的能力,更要保护好市场主体自我发展的活力;既要遵循公平税负、统一税政的原则,更要促进区域、城乡、经济和社会的协调发展;既要借鉴国际经验、加强国际协调,更要坚持符合中国的国情和根本利益,为全面建设小康社会、提高我国国际地位提供强大的制度保障和奠定坚实的物质基础。

(一)坚持解放思想,不断深化税制改革。事实上,我国税制改革每向前推进一步,无不是解放思想的成果。不解放思想,不凝聚共识,不冲破藩篱,改革就无从谈起。不仅如此,富有活力且充满变化的中国税改实践,决定了解放思想不可能一劳永逸。下一步的税制改革,面临着国际格局多样化、利益主体多元化、思想认识复杂化的情况。在这样的环境下深化税制改革,必须坚持以科学发展观统领税改工作全局,立足国情,放眼世界,进一步解放思想,切实转变不适应时代发展要求的思想观念,消除认识上的困惑和疑虑,吸收借鉴当代中西方优秀税收理论成果,积极探索社会主义市场经济条件下的税收发展规律,以解放思想为先导推进税收理论创新,用理论创新推动指导税改实践,健全完善有利于科学发展的税收体制机制,促进我国经济社会又好又快发展。需要强调的是,据国际货币基金组织《政府财政统计年鉴(2010)》对60个国家宏观税负进行的比较分析表明,按照宽口径的政府收入计算,上述国家的宏观税负平均为36.4%。其中:工业化国家为40.7%,发展中国家为32.8%,我国为27.7%。按照窄口径的政府收入计算,上述国家的宏观税负平均为25%左右。其中:工业化国家为30%左右,发展中国家为20%左右,我国为19%。因此,无论以宽口径还是以窄口径进行衡量,我国宏观税收负担水平不仅低于工业化国家的平均水平,也低于发展中国家的平均水平。然而,为了更好地应对国内外各种困难和不确定性,促进我国经济社会更好更快发展,未来一定时期内,似仍应在认真落实好已有结构性减税政策的基础上,进一步解放思想,适时、适当、适度推进结构性减税工作。

(二)坚持以人为本,让税制改革成果惠及全体人民。社会主义税收的本质特征是取之于民、用之于民,要始终把实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益作为税制改革的出发点和落脚点。各项税改措施都要把人民群众根本和长远利益放在第一位,充分调动一切积极因素,解放和发展生产力,促进经济又好又快发展,在此基础上不断壮大财政实力,着力保障和改善民生,最大限度地为全体公民提供适意的公共产品和公共服务,把税制改革发展的成果真正惠及到全体人民。另外,要不断加大税收政策的宣传和解释力度,努力使更多的民众理解和支持税改。

(三)坚持合理调节,促进提升经济效率和社会公平。高效合理的税收调节,是推动科学发展、构建和谐社会的重要手段。要在确保税收筹集财政收入作用的基础上,充分发挥其调控经济、调节收入分配的职能作用,不断增强税收调节的前瞻性、及时性和有效性,准确把握调节的力度、节奏、重点,努力提高调节效果。要健全完善引导投资和消费、优化需求结构、提升居民消费能力的税收政策;完善推动进出口结构优化、促进贸易稳定增长和平衡发展的进出口税收政策;调整完善优化经济结构、促进战略性新兴产业发展、推动产业结构升级和服务业大发展的税收政策;落实完善促进自主创新、优化要素投入结构、提高发展科技含量的税收激励政策;健全住房建设、交易、保有各环节的税收制度;完善区域发展协调性的税收政策;完善支持就业再就业、扶持社会组织发展、鼓励公益性捐赠等社会事业的税收政策;进一步发挥税收调节收入分配的作用,更好地优化国民收入分配格局。今后一段时间内,要整体设计、分步推进综合与分类相结合的个人所得税改革。下大力气逐步解决税务机关难以准确掌握个人的收入与财产、婚姻和抚养及赡养信息的问题,努力尽快将分散在银行、公安、民政、房管、计划生育、工商等诸多部门的信息实行共享。同时,逐步解决大量使用现金支付的问题,提高纳税人的主动申报意识,建立健全相关的配套制度和措施。

(四)坚持科学理念,完善税制结构和建立生态税收体系。税制结构是税制设计的战略问题,也是税制改革的核心内容。当今世界,同发达国家以财产税、所得税、社保税为主的税制结构相比,多数发展中国家的税制结构更注重流转税。究其原因:一是从税源基础看,发展中国家的人均收入水平较低,税基窄,所得税税源不足,征税空间不大,而间接税具有普遍、及时、可靠的特点。二是从宏观管理、企业财务管理和税收征管水平看,间接税简便易行的特点有利于发展中国家降低征管成本。2011年,我国增值税、营业税、消费税等间接税占全部税收收入的比重为69.3%,企业所得税、个人所得税等直接税占全部税收收入的比重为30.7%。这与欧盟三分之一所得税、三分之一社保税、三分之一流转税的税收结构对比,说明两个问题:一是这种税制结构格局是与我国生产力发展状况以及税收征管水平相适应的;二是未来伴随着经济社会的发展进步,税制结构应积极稳妥地进行相应调整,逐步提高所得税和财产税收入比重,逐步推进社会保障税的改革,逐步降低间接税比重,科学构建适合中国国情的税收结构体系。另外,随着我国的快速发展,对自然资源的需求将不断增大,完善生态税收体系已成为我国实施可持续发展战略的一项重要内容。要积极推进煤炭等其他资源品目资源税改革,实行从价定率计征,促进资源合理开发利用。要适当扩大消费税征税范围,将部分过度消耗资源和严重污染环境的产品以及部分高档奢侈品纳入消费税的征收范围,进一步强化消费税促进节约资源、保护环境和调节收入分配的功能作用。要逐步推进房产税改革,有效促进土地资源的节约合理利用。要加快推进环境保护税立法,健全节能减排的税收激励约束机制。要合理运用出口关税手段,进一步严格限制“两高一资”产品出口,控制高耗能、高污染和产能过剩行业的盲目发展,引导产业结构调整优化。

(五)坚持深化合作,更好地推进国际协调。顺应全面提高开放型经济水平的新要求,着力增强税制国际竞争力,用更加宽广的视野推进税制改革。要大胆吸收和借鉴世界上能反映现代税收理念的先进管理方法,并结合我国实际加以消化、吸收、充实、丰富、创新,不断提高我国的税制建设和管理水平。要积极参与各种双边与多边国际税收协调,把握原则、争取主动、讲究应对,有效维护国家税收权益,并不断增强我国在全球治理平台上对国际税收规则制订和国际税收事务决策的影响力和发言权。要适应世界经济一体化进程不断深入的新形势,积极稳妥地推进各项多边、双边关税谈判,积极运用反倾销税、反补贴税等贸易救济措施保护国内产业的合法权益,努力强化对外经贸合作,拓展外贸发展空间,实现互利共赢、共同发展的目标。要逐步培养一大批领军型、国际化税政专业人才,到国际财金、税收机构中担当重任。

改革未有穷期,凝心聚力向前。唯有深化改革,才能有效破解难题,推动发展;唯有凝心聚力,社会和谐,才能为改革提供更好的环境和条件,确保改革不断取得新的更大的成绩。让我们继续秉持改革的理念,激发改革的激情,凝聚改革的共识,谋划改革的良策,抢抓改革的机遇,开拓进取,奋发作为,攻坚克难,共同谱写无愧于党、无愧于人民、无愧于时代的税改新篇!

(责任编辑:杨翼、蒋琪)

24小时排行|新闻频道留言热帖