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聚焦 《预算法》修订:国库归谁管:央行还是财政部门?

2012年08月21日07:59    来源:中国经济周刊     手机看新闻

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连乞丐都应该关心《预算法》,因为用乞讨来的钱买东西也在给政府纳税。现行《预算法》里“各级政府应当加强对本级国库的管理和监督”的规定,也被修改成了“各级政府及其财政部门应当加强对本级国库的管理和监督”。

  

 
 
国库归谁管:央行还是财政部门?(网络配图)

    编者按:

  连乞丐都应该关心《预算法》,因为用乞讨来的钱买东西也在给政府纳税。

  耗时8年,《预算法》修订草案二审稿终于公布。一个月时间,草案征求意见之多、争论之激烈,均属历史罕见。以下三篇文章,本刊记者将从“国库归谁管”、“授权立法”和《预算法》修改的尺度等三个角度为读者详解此次《预算法》大修的焦点问题。

  国库归谁管:央行还是财政部门?

  《预算法》有“经济宪法”之称,它关乎所有人的核心利益。有人说,连乞丐都应该关心《预算法》,因为用乞讨来的钱买东西也在给政府纳税。

  《预算法》1994年颁布,2004年开始修订工作。然而,《预算法修正案(草案一次审议稿)》没有公开,起草成员不愿披露。经过8年等待,今年7月6日,《预算法修正案(草案二次审议稿)》(下称“草案二审稿”)终于公之于众。

  在草案二审稿里,中国人民银行“经理国库”的职能被删除了。几位长期跟踪《预算法》的专家认为,这是《预算法》修订开的一个“倒车”。

  “会计”和“出纳”

  “中央国库业务由中国人民银行经理,地方国库业务依照国务院的有关规定办理。”这是现行《预算法》第四十八条第二款的规定。在草案二审稿中,上述条款被删掉了。

  现行《预算法》里“各级政府应当加强对本级国库的管理和监督”的规定,也被修改成了“各级政府及其财政部门应当加强对本级国库的管理和监督”。同时,草案二审稿里还增加了“国库管理的具体办法由国务院规定”的条款。

  这几处变动被解读为“央行经理国库”的职能被取消。在公开征求意见阶段,这一修改引起了很多专家的质疑。

  “在目前全国各种财政收入高达十几万亿、财政存款余额也在数万亿的情况下,如果央行不再经理国库,财政部和各级财政部门会把巨额财政存款通过竞价(利息)存放在各商业银行中,这不仅使纳税人的钱如何存放、如何使用无法监督,造成审计困难、制衡困难,从而使各级政府和财政部门的官员腐败寻租预留巨大的空间和可能。各级财政部门会用纳税人的钱,从商业银行赚取‘高利息’,甚至去拿‘回扣’,从而产生巨大的部门利益。”复旦大学经济思想与经济史研究所所长李维森向《中国经济周刊》表达了他的担忧,“几万亿的财政存款余额存在商业银行账户中,商业银行肯定会通过贷款把它贷出去,这会通过货币供给的乘数效应增加广义货币供给,使宏观货币政策不能达到预期的目的。”

  “由于种种原因,财政国库在办理公款收、支、存,和设置、管理银行账户方面的差错甚至舞弊的风险,其实相当高。”中央财经大学财经研究院院长王雍君向《中国经济周刊》表示。

  此外,还有专家指出,“财政是政府的总会计,国库是政府的总出纳,会计和出纳应互不兼任”。全国人大代表、中南财经政法大学教授叶青向《中国经济周刊》表示,会计和出纳互不兼任,“其实质是国库收支的决策者(财政)与国库收支决策的执行者(央行)要分离,这也是世界通行的做法”。

  面对质疑,财政部财政科研所副所长刘尚希以个人名义在媒体上撰文指出,“会计与出纳分开,是业务流程上的要求,而非主体分设;而国库管理的责任主体只能是一个。从未见到一个单位的会计、出纳分设两个部门来管理,都是集中在财务部门。如果由人民银行来管理国库,并由人民银行直接向国务院和全国人大负责,那已经不是‘经理’国库业务,而是成为与财政并行的国库管理部门,按照责任主体唯一性要求,那将意味着财政部必须要并入人民银行,或成立‘央行财政部’。显然,这与人民银行行使中央银行的职能是相冲突的。如果那样,人民银行将是‘耕了别人的地,而荒了自己的田’。”

 

(责任编辑:值班编辑、李海霞)
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