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2009年至2011年我国财政部代发地方债6000亿

2012年08月24日17:34    来源:中国财经报     手机看新闻

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  地方政府债务重在监管

  ——我国地方政府债务管理问题综述之一

  □ 本报记者 刘国旺

  近年来,我国地方政府债务管理在起步晚的情况下,在融资平台公司监管、地方政府债券发行和基层债务化解等领域取得重大突破,化解农村义务教育债务等相关经验还引起了国际关注。尽管如此,关于我国地方政府债务管理问题仍存在不少争论,如地方政府是否应该具有举债权,我国应该走一条什么样的地方政府债务管理道路等。围绕这些问题,国内外权威专家发表了他们的看法。

  专家们普遍认为,从国际经验看,无论是联邦制还是单一制国家,允许地方政府举债是世界各国的普遍做法,也是一个全球性的必然趋势。

  主要理由包括:一是快速城市化的需要。城市化使城市人口规模迅速增加,基础设施投资需求不断增长,即期收入难以满足,举债融资不可避免。二是符合代际公平的原则。由于基础设施建设周期长,完全使用即期收入有失公平,地方政府适度举债用于基础设施建设,使偿付期限与受益周期相一致,有利于实现代际公平。三是完善政府间财政关系的应有之义。财政分权强化了地方政府提供需要跨期融资的公共基础设施支出责任,客观上有举借债务的需求,与此同时,财政分权也扩大了地方政府的收入规模,提高了地方政府统筹安排即期和远期收入的自主性,相应增强了地方政府的承债能力,从而使地方政府举债成为可能。

  从目前实际情况看,世界上绝大多数市场经济国家都不同程度地存在地方政府债务。如日本2008财年底地方政府债务余额197万亿日元,占同期GDP的25%,美国2009财年底州和地方政府债务余额达到2.8万亿美元,占同期GDP的19.6%。

  值得指出的是,由于多种客观因素的作用,地方政府债务并不会由于法律的禁止而自动消失。近年来,我国一些地方政府规避法律约束,隐性或变相举债,由于这些债务规范性和透明度较差,缺乏有效的制度约束和监督,加剧了局部地区的财政风险。因此,专家们认为,地方适度举债并不可怕,怕的恰恰是制度缺失下的无序举债,最终引发财政风险。如果无视这些客观现实,墨守成规,无益于防范和控制风险,不利于经济社会持续稳定发展。

  专家强调,要从法律上明确地方政府举债权,从根本上推动地方政府债务公开透明,积极采取措施使地方政府债务在“阳光”下规范运行,从而控制和约束地方财政风险。

  2009以来我国由财政部代发地方政府债券的实践也有力地证明了专家们的上述观点。2009—2011年,我国每年由财政部代发地方政府债券2000亿元,共计6000亿元。三年来的情况表明,这一政策促进了积极财政政策目标的有效实现,推动了经济平稳健康较快发展。

  2008年国际金融危机对我国经济造成了极大冲击。由于经济增长下滑,地方减收增支压力较大,地方配套资金及扩大本级政府投资所需资金难以通过经常性收入安排,也不宜通过融资平台公司等不规范方式举借。2009年开始发行的地方政府债券资金因此起到了雪中送炭的作用。据统计,2009—2011年,各地安排用于中央新增投资项目地方配套的债券资金3639亿元,占总额的60.6%,安排用于地方自行确定项目的债券资金2361亿元,占39.4%,有效缓解了地方配套困难。

  从地方债券的区域使用情况来看,中部、西部(西藏未发行)分别占34.3%和35.8%,东部占29.9%。

  从用途看,债券资金主要用于基础性公益性项目建设。如,保障性安居工程占21.7%,农村民生工程和农村基础设施(不含水利)占15.4%,医疗卫生、教育文化等社会事业基础设施占19.8%。

  同时,发行地方债券还为建立规范的地方政府举债融资机制做出了有益探索。经国务院批准发行地方政府债券,是符合《预算法》的规范举债方式。债券规模由国务院确定,债券收支实行预算管理并报同级人大审批,债券资金统筹安排,使用监管较为规范。这与地方政府举债主要通过融资平台公司向银行贷款或发行企业债相比,具有合法、规范、融资成本低等多方面的优势。

  不过,专家们也强调指出,允许地方政府举借债务的同时必须加强监管。一旦缺乏有效监管,地方政府举借债务蕴含的风险不容忽视。结合国际经验,他们具体分析了主要的风险源:

  一是软预算约束将给地方政府举借债务带来巨大的道德风险,并最终转嫁中央政府。如20世纪阿根廷、巴西、墨西哥等国家经历的债务危机大都源于这一因素。二是持续的赤字性融资将导致债务不可持续。匈牙利、印度和俄罗斯等国出现地方债务危机的主要原因就是通过举债为经常性赤字融资。三是地方政府的债务组合可能会面临展期风险。如20世纪90年代墨西哥和俄罗斯经济危机之前,两国地方政府都拥有风险性的债务组合,经济危机的冲击暴露了这些债务组合抗风险能力的脆弱性,触发了大规模的地方债务危机。四是隐性负债风险巨大。中低收入国家的地方政府通常会通过各种渠道规避中央政府的限制,如设立投融资公司、提供变相担保、安排公私合营、从养老金借款,以及拖欠工资、养老金和供应商欠款等。由于这些地方准财政实体的债务风险最终由政府兜底,国际上主要的评级机构都将其纳入到地方政府债务评估范围。

  基于以上因素,专家们强调,建立良好的地方政府举债监管框架十分必要。

(来源:中国财经报)

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