制图：蔡华伟

　　蓝天下，一辆黄色挖掘机正在平整土地。看着眼前成片的平坦黄土，姚美君高兴地拿出手机拍摄。“原来这里是一个砖厂，大煤窑烧砖，污染环境，现在可好了，要复垦成农田了。”

　　姚美君是上海浦东新区祝桥镇星火村党总支书记，村里的大煤窑拆除，得益于上海正在大力推进的建设用地减量化工作。上海在城市转型中，率先提出了规划建设用地规模实现“负增长”，其中，对规划集中建设区外的低效建设用地实行减量化，成为最关键的抓手。

　　城市要发展，建设用地却要减少，这笔账如何算？

　　破解压力，去年落实减量化地块689公顷

　　上海到2020年建设用地规划总规模3226平方公里，而2014年底全市建设用地规模已突破3100平方公里，接近“天花板”。“按以往建设速度测算，不到3年，建设用地就没有增量空间了。”上海规划和国土资源管理局综合保护处处长黎而力坦言。

　　在增量空间捉襟见肘的同时，上海市委、市政府又提出城市规划要“为未来留白空间”。去年5月，上海市委书记韩正首次明确要求，到2020年全市规划建设用地规模实现“负增长”，于是，上海将原定的2020年规划建设用地总规模3226平方公里，调减到3185平方公里。

　　要破解土地资源紧约束，只有从现状建设用地的布局和结构调整来寻找出路。

　　建设用地减量化，就是集中对不符合土地利用总体规划要求且社会经济或环境效益较差的现状建设用地，通过拆除复垦等土地整治工作，使之恢复农地生产能力或发挥生态用地功能。同时，通过减量化腾挪出的土地指标，支持规划建设区内的新增项目落地，从而实现建设用地总量不增加、布局有优化、功能有提升、土地更集约的目标。“这是上海经济、社会、环境可持续发展的必由之路。”上海市规划和国土资源管理局局长庄少勤表示。

　　据统计，上海现状建设用地中工业用地比重偏大，其中，规划建设区外现存低效工业用地约占198平方公里，该区域工业用地占全市工业用地比重接近1/4，工业总产值占比却不到10%。“因为这里的大部分企业都是改革开放早期的镇、村集体或私营企业，随着时代变迁、产业升级，这些企业竞争力和经营效益下降，能耗、污染、安全等问题越来越突出，因此我们把‘198’区域作为减量化工作的重点。”黎而力说。

　　2014年，上海市共落实“198”区域减量化地块689公顷，预计到2015年底基本完成上述地块的复垦验收工作。2015年，全市下达“198”区域减量化考核任务共700公顷，截至8月上旬，已立项681公顷，占下达任务的97%。

　　拆除或者转移，企业笑言“有得赚”

　　临时过渡的办公室有些局促，坐在里面，陆继平心情却不错。

　　陆继平是上海金竹工程橡胶制品有限公司总经理，公司2005年租赁了祝桥镇星光村5亩集体用地，建厂生产。这几年来，产值连年增长，想扩大生产规模，无奈村里没有多余空间了。不仅如此，企业设立时环保标准低，按现在标准，企业排放的粉尘肯定不达标。虽然企业经营状况不错，但以后怎么发展？陆继平很茫然。

　　陆继平也考虑过入驻镇里的工业园区，但工业园区的厂房租金是村里土地使用费的数十倍。“搬进去，企业一下子就亏损了。”

　　没想到，减量化给了陆继平出路。“我们与距离100公里、车程1小时的江苏启东滨海工业园合作，共建启东滨海祝桥工业园，帮助符合产业导向的减量化企业落户园区，实现产业有序转移。”镇经发办副主任黄勤说，启东规土、招商、环保、安监等组成项目评审小组，与祝桥镇相关部门一起对转移项目进行评审。“我们已经通过评审了。”陆继平高兴地说，“明年就可以到启东去建符合现代化生产标准的大厂房，折算下来成本只有祝桥工业园区的一成左右。”

　　“减量化中，绝大部分企业为‘三高一低’企业，应予直接清拆。”祝桥镇减量办主任陶仁炯介绍道，镇里邀请第三方评估机构，对这类企业进行评估之后，镇里给予一定数额的清拆奖扶。这些企业通常经营不佳、产出极低，拿到奖扶资金反而“赚”了。

　　不仅如此，减量化腾挪出的建设用地指标用于工业园区后，租赁收入远大于各村集体收入，同时产业结构的提升，给镇里带来的效益也不可小觑。

　　首创“造血机制”，置换成物业“钱更多”

　　位于上海西面的青浦区练塘镇是黄浦江水源保护地，不适合发展工业。不仅如此，练塘镇的“198”区域基本是农村集体建设用地，土地以及部分厂房租金是村集体资产收入，企业被清拆后，集体资产面临“缩水”。

　　为了确保集体资产不减少、收益不降低，该镇首创了异地置换物业的“造血机制”。具体做法为：青浦区采用带条件出让土地的方式，将拟出让的优质商业办公用地明确一定面积作为减量化置换物业，由区政府明确，由实施减量化的镇集体经济组织，以“地价+建安成本”的成本价定向购买，资金来源为减量化后集体所得补偿款中剩余部分及自筹资金。

　　以练塘镇芦潼村为例，到年底将有6家企业签约减量化，共占地25亩，按政府规定的最低出租价算，每年村里可收入土地使用费近70万元。“因历史原因，实际拿不到这个数字。”村党支部书记曹亚弟毫不讳言。

　　根据专业机构评估，练塘镇集体建设用地一年使用费在26万元/亩，加上市里减量化补贴20万元/亩，芦潼村25亩建设用地可收益1150万元。用这笔费用定向购买在建地铁口的商业用房，大约可得六七百平方米，出租后每年可获租金近70万元，不仅维持了村集体收入，更凭空得到了升值空间远超村集体用地的优质商业用房。

　　减量化，还收获了一笔环境账。姚美君说，煤窑烧砖时，附近菜田都是黑色煤屑和白色砖屑，农民意见很大。减量化后，砖窑拆除，专业复垦公司“挖地三尺”，重填耕土，“待验收合格后，就恢复成基本农田。到时候，我们农民的生活环境将大大改善。”

　　《 人民日报 》（ 2015年10月12日 10 版）

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