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法律為何對"地溝油"不起作用

李京華 涂銘

2011年10月12日09:09    來源:《經濟參考報》     手機看新聞

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  近來破獲了一系列用地溝油制售食用油案件,摧毀了許多地溝油犯罪網絡,抓獲了不少犯罪嫌疑人。案件的偵破揭開了食用地溝油黑色產業鏈的六大環節———掏撈、粗煉、倒賣、深加工、批發和零售。

  究竟是什麼原因導致地溝油問題屢禁不止?除了需要反思地溝油背后的行政管理缺失問題,還應看到地溝油產業鏈各個環節中折射出的立法空白和司法盲區。

  餐廚業廢棄油脂的處理回收亟須立法規范

  據統計,我國每年消耗油脂約2200萬噸,其中15%約330萬噸成為廢棄油脂。地溝油本身並非完全有害、無用的物質,經過合理的加工程序,地溝油完全可以變廢為寶(如加工成生物燃料),但目前我國對餐廚業廢棄油脂即地溝油原料的處理回收還缺乏系統完善的管理機制,立法方面也存在空白,導致本應發揮“余熱”的地溝油重新回到餐桌。

  2010年7月,國務院辦公廳發布《國務院辦公廳關於加強地溝油整治和餐廚廢棄物管理的意見》,對餐廚廢棄物管理提出了意見,對餐廚廢棄物的排放、回收、運輸等內容提出了要求。可以看出,我國有關部門已經開始重視地溝油供應鏈管理中所存在的問題,但是,國務院辦公廳發布的上述意見並非法律、行政法規,也非部門規章,其內容的具體落實還需各地方政府細化為當地的規章制度。

  不可否認,地溝油背后巨大的經濟利潤空間是其屢禁不止的內在原因,根據其他發達國家已有的經驗,地溝油的回收需要政府在適當運用經濟杠杆的同時,也要制定“泔水回收”的相關法律法規,嚴格控制“泔水”的流向,並配以行政、司法部門的嚴格執法,多管齊下,才能將地溝油重新扳回正軌,發揮其應有的價值。

  這些法律法規的制定,應當從地溝油收購流程、收購企業資質、餐飲企業餐廚廢棄物排放等各個方面和角度細化地溝油的排放和收運管理,從源頭上杜絕地溝油流向餐桌的可能性。

  生產企業違法經營的處罰標准亟待提高

  一家以生產生物柴油為主要經營內容的“新能源”企業,竟然能長期“潛伏”,將地溝油變為餐桌上的食用油,反映出我國多頭管理的體制掣肘和執法本身的嚴重不力。事實上,在我國現有的法律法規中,並不乏對違法經營行為的認定和處罰的相關規定。

  《中華人民共和國食品安全法》第二十八條規定,“禁止生產經營下列食品:(一)用非食品原料生產的食品或者添加食品添加劑以外的化學物質和其他可能危害人體健康物質的食品,或者用回收食品作為原料生產的食品。(二)致病性微生物、農藥殘留、獸藥殘留、重金屬、污染物質以及其他危害人體健康的物質含量超過食品安全標准限量的食品……(四)腐敗變質、油脂酸敗、霉變生虫、污穢不潔、混有異物、摻假摻雜或者感官性狀異常的食品。”第二十九條規定,“國家對食品生產經營實行許可制度。從事食品生產、食品流通、餐飲服務,應當依法取得食品生產許可、食品流通許可、餐飲服務許可。”

  《中華人民共和國行政許可法》第八十條規定,“被許可人有下列行為之一的,行政機關應當依法給予行政處罰﹔構成犯罪的,依法追究刑事責任:……(二)超越行政許可范圍進行活動的﹔……(四)法律、法規、規章規定的其他違法行為。”第八十一條規定,“公民、法人或者其他組織未經行政許可,擅自從事依法應當取得行政許可的活動的,行政機關應當依法採取措施予以制止,並依法給予行政處罰﹔構成犯罪的,依法追究刑事責任。”

  盡管有法律對生產企業進行管理上的規范,但事實上,在實踐中對生產企業的管理,主要還是依賴於行政機關的主動監管行為,畢竟,司法救濟的滯后性不能滿足食品安全管理的需要。而在執法過程中,界定企業的違法經營行為、超范圍經營行為與合法經營行為並非易事,要拿捏好企業的自主經營權與行政管理機關的監督權之間的平衡,更是考驗行政機關的執法能力。就地溝油屢禁不止的現象來說,一方面,處罰標准過低是導致違法成本低廉的主要原因之一,會直接影響法律的監管效果﹔另一方面,地溝油檢測標准的不完善是執法部門難以掌握執法尺度的因素之一。

  2011年9月15日,北京市有關部門發布了地溝油的檢測標准,相信有關部門的執法標准和執法尺度將會不斷完善。

  消費者維權的官司不好打

  單就法律條文來看,消費者維權有法可依。我國《中華人民共和國消費者權益保護法》第七條規定,“消費者在購買、使用商品和接受服務時享有人身、財產安全不受損害的權利。消費者有權要求經營者提供的商品和服務,符合保障人身、財產安全的要求。”第十一條規定,“消費者因購買、使用商品或者接受服務受到人身、財產損害的,享有依法獲得賠償的權利。”第三十五條規定,“消費者在購買、使用商品時,其合法權益受到損害的,可以向銷售者要求賠償。銷售者賠償后,屬於生產者的責任或者屬於向銷售者提供商品的其他銷售者的責任的,銷售者有權向生產者或者其他銷售者追償。消費者或者其他受害人因商品缺陷造成人身、財產損害的,可以向銷售者要求賠償,也可以向生產者要求賠償。屬於生產者責任的,銷售者賠償后,有權向生產者追償。屬於銷售者責任的,生產者賠償后,有權向銷售者追償。”

  然而,在消費者的維權之路上,民事訴訟的証據規則成了攔路虎。

  首先,地溝油的使用范圍太廣,消費者難以確定侵權主體。根據公安機關破案的情況,購買地溝油用於烹飪的餐館、飯店無法統計,而隨著人們生活水平的提高,在外就餐的次數很多,消費者極有可能在多家餐館就餐時都遭遇到地溝油,因此侵權主體的確定成為一大難題。

  其次,地溝油對人體的傷害並非顯而易見,消費者舉証証明損害后果十分困難。根據我國侵權責任法的規定,侵權責任的構成需要有損害后果作為要件。而地溝油對人們健康的傷害並非一蹴而就,甚至多年之內無法顯現,因此消費者在無法証明損害后果的情況下,維權實屬不易。

  為了規范餐飲業和食品市場,衛生部2010年5月1日起正式施行《餐飲服務許可管理辦法》(衛生部令第70號)和《 餐飲服務食品安全監督管理辦法》,指出用回收食品作為原料制作加工食品的最高可處10萬元罰款,從而開始加強對流通環節中的食用油監管。需要指出的是,對地溝油的圍剿不僅需要職能部門的積極行動,消費者也應當積極行使自己的監督和舉報的權利,配合職能部門的監管行動,才能全方面、無死角地鏟除餐桌上的地溝油。(記者 李京華 涂銘)
(責任編輯:閆璐)
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