農村土地流轉如何探索市場化機制 

2008年09月23日09:26  來源:《新華日報》

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  促進高效農業規模化,是我省正著力推進的新農村建設十大工程之一。在現階段江蘇農村,高效農業規模化的基本前提,就是必須實施農民承包地經營權的流轉。

  黨的十七大報告中指出,要健全農村土地承包經營權流轉市場,有條件的地方可以發展多種形式的適度規模經營。記者獲悉,近年來我省積極探索用地市場化機制破解土地流轉難,全省累計流轉土地面積已達824萬畝,佔農戶家庭承包面積的16.5%。

  承包地私下流轉遺患無窮

  近年來,我省各地、特別是蘇北地區大量農村勞動力離鄉打工,工資性收入連年增長,使農民對承包地的經濟依賴程度下降。而土地承包人常年在外,農忙時節無暇返村,對農田疏於管理,導致土地的產出也明顯下降。在此情況下,相當一部分農民無奈地選擇了將土地進行私下流轉。

  據了解,我省一些地區農民自發流轉土地的形式可謂形式多樣,五花八門,主要有出租、轉讓、轉包、托管、互換甚至贈予等。這些流轉絕大部分在外出打工農民的親戚、朋友、鄰居間私下完成,流轉價格普遍較低,客觀上造成流入、流出雙方都會漠視土地的價值。由於這些流轉單宗規模較小、流轉土地分散,流入方對土地也難以精心經營管理,粗放式種植十分普遍,土地產出效益低下,有的田地甚至出現了令人痛心的拋荒現象,不但影響土地的產出,也給糧食安全埋下了隱患。

  隨著各地農村土地私下流轉的規模擴大,由土地引發的糾紛和社會矛盾頻發。記者調查發現,不少地方農村土地流轉操作隨意性很大,主要依據就是雙方口頭的“君子協定”,既沒有書面正式合同,更不到村委會備案和有關部門辦理變更登記手續。或者,即使“辦了手續”,雙方的權利、義務也不明確,有時還會出現流出、流入雙方分別持有土地使用証、承包合同和承包費繳納憑據等怪現象。不少土地在幾年內相繼在多人間進行私下流轉,涉及面廣,村組或地方政府處理糾紛難度加大。類似糾紛一旦處理失當,還容易導致矛盾激化,引發打架斗毆等群體事件。

  記者了解到,在農村大量土地私下流轉的同時,許多高效規模化農業項目卻因找不到可以成片流轉的土地承載而難以落地,在一定程度上阻擋了高效農業規模化的步伐,遏制了農業領域的投資。

  省農林廳有關負責人表示,中央要求加快推進土地合法有序流轉,是在當前農村社會經濟形勢發生重大變化的背景下出台的新政策。通過土地流轉、特別是促進規模化流轉,可以讓死的土地一下子“活”起來,而實行集約經營后,現代農業經營方式也有了用武之地,這對提高土地產出水平、增強農業項目的投資吸引力、增加農民收入等,都將產生積極影響。要加速農村土地流轉,建立市場化流轉機制勢在必行。

  流轉機制創新激活土地市場

  為加快推進高效農業規模化,促進農村土地有序流轉、規模流轉,近年我省積極探索建立土地流轉的市場化機制,大批高效農業投資項目正快速向農村集聚。

  促進農村土地流轉的市場化創新舉措之一,是在鄉鎮一級建立土地流轉市場化服務網絡。據省農林廳有關部門介紹,按照“依法、自願、有償”的原則,我省許多縣在鄉鎮農經服務中心建立土地儲備資源庫,接受農民土地流轉委托,對受委托農戶的土地資料進行整理后,公開發布土地流轉招商信息,將土地流轉給高效農業招商引資項目、種植能手或承包大戶,並為農民提供規范的土地流轉合同文本。這類機構,起到了農民代理人的作用,既促進了土地規模經營,又保護了農民利益。目前,全省大部分鄉鎮都成立了由政府農業部門主導的土地流轉服務機構,全省流轉的824萬畝農民承包地中,超過70%是通過這種方式實現流轉的。

  為進一步增強農村土地流轉的透明度和市場化程度,我省開始引導少數條件成熟的鄉鎮探索建立土地流轉有形市場。所謂農村土地流轉有形市場,即由政府投資建立正規的土地交易大廳,健全交易體系,通過農村信息員採集農民土地流轉信息,匯總到交易系統后統一發布、統一交易、統一簽訂合同,使土地流轉進入有序、公開、快捷軌道。在土地流轉起步較早、規模較大的東台市溱東鎮,農村土地流轉有形市場已經開張,全鎮通過該市場交易流轉土地近3萬畝,佔農民承包地的近一半,涉及農戶7000戶,佔承包戶的56.2%。截至目前,全鎮農民中沒有一人因土地流轉糾紛而上訪。該市場負責人對記者說,有形市場的開辦起碼有兩大看得見的好處:一是土地流轉費用通過公開競價產生,比原來農民私下流轉時高出許多倍,最高的可達10倍以上,有效保障了土地流出農民的利益,進而加速了土地流轉﹔二是通過土地規范有序流轉解放了生產力,2萬名農村勞動力從土地中解放出來創業就業,平均每4戶中就有一個老板,全鎮農民人均純收入超過一萬元,最近5年翻了兩番。

  許多投資農業的公司和老板常會遇到相同的事:有時投資者有好的項目卻找不到可以成片規模化流轉的土地,而有的農戶希望把土地流轉給企業卻因規模太小人家看不上。解決類似的矛盾同樣需要用“創新”這劑良藥。為提高土地流轉與項目對接的效率,破解推進高效農業規模化進程中土地瓶頸制約的難題,阜寧縣在全省首創農村土地“預流轉”制度——各鄉鎮、村事先引導有意向流出土地的農戶簽訂農村土地“預流轉”協議,並向農戶預付一定數額的定金。在未有項目落戶前,土地仍由農戶經營,一旦有項目進入,再與每個農戶簽訂正式的土地流轉合同,流轉租金全部歸農戶所有。“預流轉”制度一推出即受到廣大農戶歡迎,全縣今年新增流轉面積達12萬畝,佔農地承包面積的13%,而過去多年中該縣流轉的土地還不足5萬畝。隨著土地流轉加快,今年已有一大批高效規模化農業投資項目在阜寧落戶。

  巧用“有為之手”推進土地流轉

  有關專家研究認為,經濟發展要求和政府行政推動是土地流轉的兩大動力。對於土地流轉,政府既具有順勢而為、推動現代農業的責任,也有防止一哄而上造成農民失地的義務。政府的放與收,好比一枚硬幣的兩個面,缺一不可。因此,政府應巧妙運用“有為之手”推動農村土地流轉,在充分尊重農民意願的基礎上順勢而為。

  記者調查發現,在農地流轉順利、農民利益保護得好、快的地方,政府的“有為之手”都起到了“四兩撥千斤”的作用。在高效農業規模化發展較好的張家港市,地方財政持續加大對適度規模經營的扶持力度,引導土地規模經營者培育和發展優質農產品。幾年前,針對不少農戶“既不願多種地、也不願流轉地”的狀況,該市對規模經營實施獎勵,對轉出土地農戶每畝獎勵300元,條件是這些流出的土地如種糧食要達到100畝或種蔬菜達到370畝,去年和前年,全市類似的財政補助達到創紀錄的4000萬元。目前,該市土地規模經營面積已佔耕地總面積的50%,得到獎補實惠的農民一致擁護土地有序規模流轉。

  在省級層面,我省已專門出台有關政策措施,明確從今年起,省財政設立2000萬元農村土地流轉扶持資金,扶持具有一定規模的、合法有序的農村土地流轉。

  省農林廳農村經營管理處副處長蔣金泉告訴記者:“這是一種利益驅動的市場化解決方法,不會給地方下指標強迫農民流出土地。”據介紹,我省的土地流轉提倡在“有條件的地方”進行,主要是農村勞動力轉移就業充分、社會事業服務相對完善、農民的后顧之憂相對較少的地方。(記者 周靜文 姜曉曉 陸 劍 通訊員 顧姍綠)

(責任編輯:田嫣)
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