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全面提升資本治理效能——正確認識和把握資本的特性和行為規律

牛 瑾 佘 穎 陳果靜 郭子源
2022年08月10日09:00 | 來源:經濟日報
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規范和引導資本健康發展,是黨領導經濟工作的重要內容。今年以來,黨中央的一系列政策舉措和科學部署,瞄准的正是促進平台經濟健康發展。3月16日,國務院金融委會議提出,穩妥推進並盡快完成大型平台公司整改工作,“紅燈”“綠燈”都要設置好,促進平台經濟平穩健康發展﹔4月29日,中央政治局會議提出,完成平台經濟專項整改,實施常態化監管,出台支持平台經濟規范健康發展的具體措施﹔5月31日,國務院印發《扎實穩住經濟的一攬子政策措施》明確,在防止資本無序擴張的前提下設立“紅綠燈”,維護市場競爭秩序,以公平競爭促進平台經濟規范健康發展。

這再次表明,市場雖是自由的,但不能是無序的。發揮資本的積極作用,同設置“紅綠燈”、防止資本野蠻生長,都是為了讓資本健康發展。如何進一步完善資本行為制度規則,在社會主義市場經濟條件下更有效地規范和引導資本發展,事關重大。

以發揮積極作用為出發點落腳點

中國改革開放40多年的歷程已經証明,對於推動創新發展的資本,我國的監管原則一以貫之,是堅持包容審慎、堅持“兩個毫不動搖”。2012年至2021年,我國民營企業數量從1085.7萬戶增長到4457.5萬戶,10年間翻了兩番,民營企業在企業總量中的佔比由79.4%提高到92.1%。如果現在還有人懷疑中國要不要資本,那麼答案顯而易見——在社會主義市場經濟體制下,資本依然是帶動各類生產要素集聚配置的重要紐帶,是促進社會生產力發展的重要力量。

以更好發揮資本積極作用為出發點和落腳點,監管部門需要全面提升資本治理效能。尤其是對於新業態的監管,不能照搬傳統行業的監管模式。在堅持包容審慎原則的基礎上,進一步研究把握資本的行為規律,設定監管的目標和工具箱。

(一)從目標設定看,監管要在市場失靈時介入,有效糾偏。北京師范大學經濟與工商管理學院教授戚聿東認為,市場在資源配置中起決定性作用,就是讓市場發揮高效組織生產的功能﹔享受市場高效配置功能的同時,也要承受市場可能失靈的副作用,直到監管介入、撥回正軌,這中間有一個時間差。那麼,監管應該何時介入、達到什麼效果?他提出一個頗具形象性的觀點:監管應該“豎著耳朵聽警報”,當市場失靈,出現壟斷、公共安全、消費者權益受損等問題時,及時介入,也隻有此時才有必要介入,更好為市場糾偏。

(二)從監管過程看,既要留出靈活調整空間,又要一碗水端平。市場主體和政府部門的活動均應以法律法規為依據,但新興業態往往在法律的空白地帶生長,且發展迅速。調研中,中國社會科學院法學研究所的一位專家表示,對創新業態,過分強調監管,可能扼殺創新﹔過於強調包容式監管,又可能流於形式。因此,監管切忌忽左忽右。有效的監管應當是:暫時沒有法律的,及時啟動立法修法﹔現行法律尚未被修改的,注重對原有法律的解釋和適用,賦予執法機構和司法機構更多裁量權。需要注意的是,這種裁量權的前提是完善包含指南、解釋等在內的配套規定,更多地導入經濟學分析、技術手段等有說服力的量化指標。這樣的靈活調整,必須一碗水端平。

(三)從工具箱看,對資本的監管應當是事前引導、事中防范、事后監管相銜接的全鏈條治理體系。我國近年來不斷優化“放管服”改革,強調簡政放權、應放盡放,政府的手盡量在“收”。最典型的,就是自2018年起全面實施市場准入負面清單制度。清單之外的行業、領域、業務等,各類市場主體皆可依法平等自主選擇是否進入,有關部門和地方政府不得再隨意出台針對市場准入環節的審批措施,真正實現了“法無禁止即可為”。但進入門檻降低,客觀上使參與競爭的市場主體質量參差不齊。保証這些市場主體合規經營,尤其要提高監管的精准性有效性,用好信用機制,用社會信用體系和激勵懲戒機制織密織牢監管網。當然,監管工具箱也要多一些彈性,避免以罰代管。

以歷史、發展、辯証眼光消除市場誤讀

近兩年,中央和地方出台了一系列監管舉措,在平台經濟領域處罰了一批違規企業。針對圍繞平台經濟的處罰,大部分社會公眾認為監管重拳出擊很有必要。然而,有些人特別是有些利益相關方對這些案件的處罰表示不理解、不適應,懷疑監管“風向變了”,從包容審慎變成了煩苛管制。誤讀的產生,在於缺乏歷史的、發展的、辯証的眼光。

首先就是對行業發展階段認識的滯后。以平台經濟為例。10多年前,互聯網經濟屬於新興行業,騰訊、阿裡、美團還被稱為互聯網企業。但發展到今天,平台經濟成為資本熱捧的對象,投資並購最為活躍,幾家“互聯網企業”也已發展成“平台巨頭”。總體來看,平台企業在經濟、社會生活中發揮的作用是積極的,但也要看到,部分平台濫用市場支配地位、實施壟斷行為,嚴重損害消費者利益,限制企業發展空間,不利於激發市場活力,不利於創新發展與效率提高。以平台經濟和行業巨頭今時今日的體量,如果市場裡缺少糾偏的力量,那麼由此引發的市場失靈、無序擴張若得不到及時監管與糾正,造成的各種問題將會影響更深、波及面更廣。

調研中發現,對於監管出手的必要性和正當性,大多數企業表示認可﹔相關企業和專家更想探討監管方式是否是最優選擇。這也提醒我們,監管需要在實踐中盡快完善成熟,使政策效果合情合理合法。

中國宏觀經濟研究院市場與價格研究所研究員臧躍茹認為,伴隨產業的發展,政府監管要隨之調整,視產業健康發展狀況及對國民經濟影響而定。金融資本有著上百年的發展歷史,全球主要經濟體也已建成相對成熟的監管體系,相比之下,如何監管以平台經濟為代表的產業資本,是個嶄新課題。當前,由於平台經濟市場集中度不斷上升及壟斷行為濫用,全球主要經濟體對平台經濟的監管都處在一個推進過程中。

在這一過程中,監管所依托的法律法規要升級完善。比如,有些法律法規暫時跟不上實踐的步伐,有些政策執行的效果未必符合政策的初衷,這都意味著監管部門逐步提升治理能力是必要且迫切的。

現階段,我國存在國有資本、集體資本、民營資本、外國資本、混合資本等各種形態資本,資本的有序運行是現代市場體系規范化法制化建設的應有之義。平台經濟資本僅僅是龐大資本體量中的一部分,絕不能把防止資本無序擴張理解為針對平台經濟發展的限制,圍繞平台經濟的監管也只是針對其壟斷行為等市場失靈問題進行的規范。對於資本在其他領域的無序擴張,比如過去幾年出現過的“蒜你狠”“姜你軍”以及部分大宗商品的瘋狂暴漲,監管部門也是堅決予以遏制。

部分專家還提到誤讀在社會蔓延的另一原因——有些媒體和自媒體或由於對政策把握不准、了解不夠,或出於流量考慮,過度解讀和誤讀了監管初衷。

2021年至今,市場監管總局查處壟斷相關案件超過200起。從市場主體性質看,既有國企,也有外企,還有行業協會﹔從案件涉及領域看,既有新興的互聯網業務,也有物流、零售、制造業、醫藥、公共服務等傳統行業。但部分媒體尤其是自媒體,將原本一視同仁的監管,誤導集中到個別行業、個別企業,甚至把企業因為經濟形勢或自身決策導致的經營壓力歸結於“監管風暴”,而智能推薦和流量法則又讓這些聲音越來越強、越傳越廣。可想而知,當社會頻繁接受這些信息,很難不將資本野蠻生長、反壟斷與平台經濟劃等號。有財經學者撰文建議,政府在出台相關政策時,要更加清晰地說明目的是什麼、不是什麼﹔政策出台前要進一步加強與利益相關方的溝通﹔企業家也要仔細去讀文件全文、原文,不要在社交媒體上聽風就是雨,自己嚇自己。

一定要看到,我國社會主義市場經濟的發展邏輯沒變,我國充分尊重資本及其所有者權益的制度框架沒變,資本及其合法權益的保障也不會變。國務院發展研究中心金融研究所副所長、研究員陳道富認為,資本和監管的目標是一致的,都是希望共同促進經濟社會良性發展。在目標一致的前提下,相信誤讀同樣是階段性的,資本與監管需要度過磨合期。

明確透明、穩定、可預期的監管規則

近期,多個部門密集釋放了“穩”的信號,市場信心正在回暖。但是,市場主體更關注政策執行。在社會主義制度下如何規范和引導資本健康發展?這個問題並沒有現成的答案。

調研中,一些專家坦言,“資本怎麼管”是個新課題。中央多次強調支持和引導資本規范健康發展,為資本的未來定了調﹔社會主義市場經濟是法治經濟,資本活動要依法進行,又為監管明晰了方向。中國作為最大的發展中國家,對資本的使用和監管絕不能照搬照抄,搞“拿來主義”和“本本主義”行不通。立足當下,亟需以市場化、法治化、國際化為資本設置“紅綠燈”,抓緊明確透明、穩定、可預期的監管規則。

市場化,要求妥善處理政府和市場的關系。監管應充分尊重市場規律,發揮市場在資源配置中的決定性作用,該放的堅決放,該管的堅決管好。要進一步落實“放管服”改革要求,大力推進簡政放權,放出活力、管出公平、服出效率。要相信市場、依靠市場,平衡好各方利益,注重實現監管效能最大化,在調節發展失序時應更多使用市場化手段。

法治化,要求堅持依法監管的原則。社會主義市場經濟是法治經濟,資本活動要依法進行,資本治理要依法監管。遏制資本無序擴張,不是不要資本,而是要資本有序發展。相關法律法規不健全的要抓緊完善,已有法律法規的要嚴格執法監管。提倡什麼、禁止什麼,用法律法規的形式把規則確定下來,從而讓市場主體有法可依。法律和制度的生命力在於執行,要嚴格規范監管行為,公開執法標准,優化工作流程。

國際化,要求對標國際先進水平推動相關領域改革創新。要參考國際成功經驗,繼續深化“放管服”改革,著眼全球產業前沿,在標准、體制等方面創造有利於市場主體參與國際競爭的大環境,通過國際市場的更深度融合,來發揮資本的生產要素的積極作用。

市場化、法治化、國際化的監管原則通過什麼體現?就是黨中央多次提到的“紅綠燈”。設想一下,行駛在繁忙的街道,川流不息的車輛依靠紅綠燈的指揮才能有序通行。當資本行駛在追逐利潤的車道上時,也要習慣於抬頭觀察“紅綠燈”、解讀其中釋放的信號,這個“紅綠燈”就是對市場化、法治化、國際化原則的具體呈現。“紅綠燈”的實質,是強化法治思維,明確資本邊界,糾正社會資源配置上的扭曲,促進高質量發展與分配公平正義。通過事先規則設定,重點劃分哪些領域禁止資本進入,哪些領域鼓勵資本大展拳腳,更好積極引導資本進入“應作為”的領域,釋放市場活力,充分發揮資本的積極作用。

亮“綠燈”,關鍵是一視同仁。理論和實証研究均表明,政府很難代替資本判斷什麼行業值得投資。中國宏觀經濟研究院市場與價格研究所研究員曾錚認為,如果把“綠燈”視為市場准入條件,那麼必須明確規則,讓資本知道自己該不該參與。“綠燈”管理還應該是過程式的治理,要對企業的經營過程進行合規管理,不能事后以罰代管,對一部分重點企業可建立名單制,進行常態監測和定期監督。

亮“紅燈”,則需要明確底線。這些規則和底線應當通過法律法規、負面清單的形式來體現。有專家建議,在教育、醫療、文化、公共體育、養老等公共服務領域,應逐步建立負面清單,明確禁止進入和有條件進入的范圍。

不管“紅綠燈”如何設置,其最終效果是要讓市場主體擁有更加穩定的預期,讓資本知道哪裡能去、哪裡不能去,避免超速、軋車道等違規行為。

資本像流水,不眠不休。對資本來說,中國是一片蘊含著無限可能的沃土。中國經濟的高質量發展圖景,將繼續對全球資源具有強大的吸引力。當前,在推出一系列監管新規之后,還要注重解決制約市場競爭的各種障礙,以刺激社會資本創新活力和生產率增長。在社會主義市場經濟條件下,政府為各類資本發展營造更加有利的市場環境和法治環境,各類資本持續推動經濟社會發展,而一個發展壯大的中國市場又將為資本提供發展和創造利潤的新空間。資本與監管之間的這一良性互動的關系,值得期待。

(調研組成員:經濟日報記者 牛 瑾 佘 穎 陳果靜 郭子源)

(責編:王震、陳鍵)
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