圖①：安徽省開展“零基預算”改革，整合更多資金用於民生保障。圖為銅陵市銅官區推進西湖鎮烏木家園小區老舊小區改造。 　　劉 敏攝 　　圖②：6月18日，陝西省財政廳國庫處財政總預算會計人員在核查原始單據和記賬電子憑証，依托財政預算管理一體化系統核算當日財政收支情況。 　　楊政庚攝

山東省聚焦重大政策和重點項目實施財政重點績效評價，提高財政資金使用效益。圖為正在建設中的煙台裕龍島煉化一體化項目，建成后將成為世界級高端石化產業基地。 　　王立杰攝

　　《中華人民共和國預算法》明確規定，“各級政府、各部門、各單位的支出必須以經批准的預算為依據，未列入預算的不得支出。”從嚴從緊用好財政資金，必須管好預算這個“總開關”。

　　財政部門加快推進預算一體化改革，強化預算管理，同時樹立零基預算理念，以強有力的制度保障和技術支撐，使預算管理更透明、預算約束更剛性，更好推動黨政機關“習慣過緊日子”。

　　數字賦能，預算一體化形成管理閉環

　　登錄陝西省財政預算管理一體化監控平台，每一筆財政資金從預算安排到支付使用全過程一目了然。偏離使用方向、遲發職工工資的項目，都被亮燈預警。

　　陝西省財政廳國庫處處長尚海濤移動鼠標，點開新界面，可見財政與銀行、稅務、統計等系統相關數據的實時匯聚、“無縫”銜接。“系統可對資金進行全生命周期管理，既有順向環環相扣的控制機制，也有逆向動態可溯的反饋機制，實現了對財政資金全程追蹤、問效、問責。”尚海濤說。

　　預算管理一體化改革，是以統一業務規范和技術標准為核心，以一體化的信息系統為載體，推動各項預算管理制度系統集成、協同高效，有效解決以往由於財政系統標准不一、軟件眾多、條塊分割、上下斷層斷檔等問題導致的財政資金管理難度大等問題。

　　2020年，經過兩年多的努力，陝西省在國內率先建成全省同步上線的財政預算管理一體化系統。同時，省財政廳積極協調人民銀行、商業銀行、稅務部門等外部機構完成系統改造和聯調，實現系統全流程貫通。

　　“預算管理一體化將基礎信息、項目庫、預算編制、預算執行、單位會計核算等全面覆蓋，做到‘無項目不預算、無預算不支出’，解決了預算編制與預算執行‘兩張皮’的問題。”咸陽市涇陽縣三渠鎮財政所所長李鋒告訴記者，環境衛生整治項目入庫4萬元，2023年度編制時財政部門根據項目進度及當年財力審核批復2萬元，“如果在當年執行過程中需增加項目資金，必須在縣級財力允許並且報人大批復調整后方可在一體化系統中進行追加預算。”

　　“一體化管理順向可控、逆向可溯，使預算資金來源清晰、流向明確、賬目可查。”陝西省檔案館辦公室工作人員王蓯茜舉例說，在預算編制環節，系統根據單位職工名單核定、壓減全年人員經費總額，預算執行過程中，每一筆薪資發放在系統中都有跡可循﹔在採購支付環節，系統隻允許預算單位按此前系統核准的合同金額向供應商賬戶轉賬，不允許向本單位及個人相關銀行賬戶轉賬，資金管理形成“閉環”。通過預算資金監管，有力防范了亂發福利、私設小金庫等財政資金“跑冒滴漏”問題的發生。

　　“預算管理一體化為財政管理數字化提供了可能。”陝西省財政廳廳長常艷玲表示，在夯實財政監督職能的同時，陝西的預算管理一體化系統還通過逐步完善大數據分析功能，反映全省財政收支、財力保障、債務管理和資金監控等動態，並引入人民銀行、稅務、統計等部門數據，形成趨勢研判等決策支持，助力提升財政治理效能。

　　陝西先行先試，全國的預算管理一體化改革深入推進。

　　2019年6月，財政部在全國啟動部署推進預算管理一體化建設，以信息化手段支撐深化預算管理制度改革。2020年，財政部制定發布全國統一的《預算管理一體化規范》，規定各級預算管理的基本工作流程、主要控制規則等。2021年《國務院關於進一步深化預算管理制度改革的意見》出台，明確省級財政為主體，加快建設覆蓋本地區的預算管理一體化系統並與中央財政對接，動態反映各級預算安排和執行情況。2022年，國家市場監督管理總局正式發布推薦性國家標准《財政預算管理一體化系統技術要求》，推動全國政府預算管理一體化、各部門預算管理一體化等工作加快腳步。

　　據財政部相關司局統計，所有中央部門、預算單位已應用一體化系統開展預算編制、預算執行等業務。地方3000多個財政部門、60余萬個預算單位已應用財政預算管理一體化系統初步實現了預算管理各環節的銜接貫通，以及上下級財政部門和預算單位的業務協同和數據共享。

　　“預算管理一體化改革對於督促黨政機關過緊日子的成效顯著。”中國財政科學研究院研究員趙福昌認為，改革使預算約束更加流程化、機制化，節省人工成本、減少人為干預﹔此外，一體化系統動態實時反映全國預算資源的分配、撥付、使用情況，增強了上下級的流程監控，提升基層預算管理水平，強化財政資源統籌，突出保障重點支出需求，減少資金浪費和濫用現象。

　　問效問責，用好預算績效管理“緊箍咒”

　　花錢必問效，無效必問責。

　　在廣東省肇慶市，市政府績效審核專責小組成立不到4年，共對2400多個項目和政策實施事前績效評估，“砍”掉低效無效支出需求270多億元。

　　預算績效管理，是將績效管理理念和方法貫穿於預算編制、執行、監督全過程的財政管理手段。黨的十九大提出“建立全面規范透明、標准科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”。2018年，中共中央、國務院出台了關於全面實施預算績效管理的意見，要求加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系。

　　預算每一關，績效管理的“緊箍咒”都能如影隨形。

　　事前，績效評審有效擠出財政支出“水分”。廣東某省級部門在編制2022年某大型設施設備政府採購預算申請時，原申報金額為2.7億元，財政部門會同行業專家組成的績效評審小組，採用市場詢價、比較價格法等多種評審方法，從合規性、可行性、投入經濟性3個維度進行測算后，核減1億多元，做到“不該花的錢堅決不花”。

　　事中，績效監控“雙預警”機制壓實“過緊日子”要求。廣東省深圳市設定“紅黃綠燈”動態預警規則，在2023年預算執行中，對政府展會論壇、綠化管養等領域55個項目實施重點監控，統籌收回當年預算資金共2.23億元，壓減2024年部門預算共1.86億元。

　　事后，強化績效評價結果應用的問效問責。廣東省惠州市級財政部門2022年對某市直單位開展整體支出績效評價，發現該單位未能充分發揮財政資金使用效益，根據規定，對其2023年部門預算非保障性支出壓減20%﹔博羅縣財政部門2023年對某電子商務平台示范項目開展績效評價，發現其效果不明顯，難以實現預期目標，及時停止預算撥款300萬元。

　　“廣東作為全國第一經濟大省，財政的錢花得是否有效、有沒有‘糊涂賬’，老百姓關心，財政部門也始終繃緊這根弦。”廣東省財政廳績效處處長劉捷告訴記者，通過以降本增效為導向開展3輪預算管理制度改革，目前，預算績效“全方位”管理格局基本建立，省對市、縣級財政管理綜合績效評價考核制度，項目和政策的績效管理閉環等已基本建立，部門和單位的績效目標和績效評價也全面推開﹔“全過程”管理鏈條已經打通，貫穿預算編制、執行、決算各環節﹔“全覆蓋”管理體系初步形成，省級已覆蓋財政“四本預算”和所有省直部門，並拓展至政府購買服務等領域。

　　數據顯示，2023年，廣東省對4272.23億元資金需求開展事前績效評審，核減支出約694.55億元，核減率為16.26%﹔省財政通過事中監控調整或撤銷資金1119.01億元，事后評價壓減低效無效支出約48.03億元。

　　廣東省財政廳廳長陳國煌說，面對嚴峻復雜的經濟形勢，持續強化績效約束，助力廣東保持財政收支平穩運行，統籌保障好重點領域支出、基本民生短板建設以及保持必要轉移支付力度支持區域協調發展等。

　　湖北省建設政府投資項目績效綜合評價平台，跟蹤財力支撐分析、預算評審、財務決算等數據信息，有效破解政府投資超財力、超概算、超標准、超工期等難題﹔吉林省規范評價方式，綜合運用資料審核、實地勘察、問卷調查等方式對被評價項目開展定量定性和綜合評價分析，真實、准確、全面反映項目資金績效實際情況﹔黑龍江省建立整改問題台賬，實行銷號管理，形成管理閉環，推動有關部門單位加強績效管理……放眼全國，注重結果導向、強調成本效益、硬化責任約束，將績效評價結果與預算安排和政策調整挂鉤，有力督促各級政府和預算單位“精打細算”。

　　“通過預算績效目標設立、事前績效評估、績效運行監控和績效評價及結果應用，使預算安排更好地做到保障重點，資源配置更加高效，避免資金使用的低效、無效問題，助力實現政府過緊日子的要求。”趙福昌說。

　　歸零歸集，零基預算改革優化資金配置

　　財政支出是推動經濟社會發展的重要資金“血氧”。然而，實踐中卻存在一定程度支出固化的問題：每年按照“基數+增長”編制預算，導致部門之間“護盤子”“守基數”﹔政策分散，使企業申報項目時“多次跑”與“重復享”並存﹔錢等項目、“撒胡椒面”難以對重點項目形成有效支持……這些現象，與優化支出結構、提高財政使用效益等要求背道而馳。

　　零基預算是改變以往年度按“基數+增長”的預算編制模式，不受以往預算安排情況的影響，一切從實際需要出發，以零為基點的預算編制方法。

　　國務院2021年制定出台的《關於進一步深化預算管理制度改革的意見》明確提出，要積極運用零基預算理念，打破支出固化僵化格局。

　　為推動部門由“爭資金”向“比項目”轉變，2022年6月，安徽省政府出台全面實施零基預算改革方案，強調“資金跟著項目走，項目跟著政策走”﹔同時，安徽省財政廳配套印發項目競爭篩選、預算論証、事前公示、績效評價4個工作指南。2023年5月，財政廳又印發統籌資金使用工作專班運行機制，由此建立了“1+4+1”零基預算改革制度體系。

　　零基預算改革有力推動優化項目，提高財政資金使用效益。

　　按照“零基預算、歸集資金、重新分配、打破格局”的要求，安徽省全面清理重塑185項支出政策，分類逐項予以退出、保留、整合、強化。數據顯示，2023年預算，安徽省級146個預算項目數較上年減少482個。改革以來，累計收回中央及省安排的各項沉澱低效資金216億元。

　　“去年，我們對市直部門申報的576個項目支出預算進行了公開評審，共壓減項目支出預算11.09億元，壓縮率達到29.3%，節省下來的資金全部用於民生領域重點改善項目。”安徽省馬鞍山市市長葛斌說。

　　2023年，省財政廳預算處頂住壓力，從各部門項目清理中整合出8.9億元產業直補資金。正是以這筆資金為基礎，安徽組建省新興產業引導基金，吸引帶動金融資本、社會資本進入相關領域。截至目前，安徽省新興產業引導基金母子基金認繳規模合計達2666億元，撬動比例達1︰4。

　　2023年，原本分散在近90個部門的“小而散”的信息化資金，被整合設立為“數字安徽”專項資金，由安徽省數據資源局牽頭使用，推動實現基礎設施共建共用和數據資源共享。“僅此一項，預計到2025年可節省開支500億元。”安徽省數據資源局局長朱誠說。

　　“水利部門有一筆錢暫時不用，可以納入統籌。”“加大衛生健康經費整合力度，協同助力國家區域醫療中心建設。”……如今，以財政資金分配方式創新為紐帶，政府各部門逐步轉變各管一塊、各自為政，辦事伸手要錢等傳統思維，進一步打破了部門間行政壁壘，提升了政府部門工作的系統性、整體性、協同性。

　　通過統籌歸集，截至去年底，安徽“三保”資金調度達6000億元。安徽省財政廳廳長谷劍鋒坦言，零基預算改革既支持了大科技、推動了大產業，又改善了大民生、促進了大發展。

　　“要因地制宜，穩妥推進零基預算改革，通過一些地方的先行先試積累經驗。”趙福昌認為，雖然全面開展預算編制零基化改革的條件尚不成熟，但各級各地財政部門和預算單位應秉持零基預算理念，將目標導向和問題導向結合，打破“基數預算”慣性，持續優化支出結構，既做好重點支出保障，又減少不必要的支出，實現“大錢大方、小錢小氣”“該保必保、應省盡省、講求績效”，促進政府部門節用裕民、優化資源配置，不斷提高財政資金使用效益。

　　《 人民日報 》（ 2024年07月08日 18 版）

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