山東省科技廳、山東省財金投資集團有限公司工作人員（左一、左二）在山東脈和增材制造有限公司走訪。 　　本報記者 李 蕊攝

江蘇省產業技術研究院組織專家評審“撥投結合”項目。 　　江蘇省產業技術研究院供圖

琪材微（上海）電子材料有限公司科研人員正在討論活性陰離子聚合生產工藝。 　　本報記者 王崟欣攝

　　引 子

　　技術路線未臻成熟，市場需求不夠明確，資金需求度卻高，是許多科創項目邁向產業化的難題。在這一階段，更好發揮財政資金作用，彌補市場失靈，對推動更多原創性技術跨越成果轉化鴻溝，具有重要意義。

　　“打造多元化應用場景和高水平產業集群，綜合運用財政、貨幣、科技、產業政策，促進自主研發技術產品推廣應用和迭代升級。”今年7月，習近平總書記在國家科學技術獎勵大會、兩院院士大會、中國科協第十一次全國代表大會上強調，“要構建同科技創新相適應的科技金融體制，推動創業投資市場健康穩定發展，暢通企業投融資渠道，引導金融資本投早、投小、投長期、投硬科技。”

　　2021年，國家發展改革委、科技部提出“以‘先投后股’方式支持科技成果轉化”，多地試點探索。

　　“先投后股”在不同地方叫法不一，有的稱作“撥改投”“撥投結合”“先撥后股”等，但內涵相近，即財政資金先以科技項目撥款形式投入，當項目成果進入市場化融資時，按約定轉化為相應股權，並以市場化方式管理或退出。

　　“先投后股”，如何適應科創項目高風險、長周期特點？怎樣促進科技成果轉化？記者在上海、江蘇、山東等地探訪。

　　

　　緣  起

　　破解市場失靈，轉變財政資金支持方式

　　抬起手臂，人形機器人穩穩抓起水杯。看似簡單的動作，需要機器人關節在短時間內完成計算、控制、反饋。“這離不開我們研發的核心產品——高精度運動控制系統。它就像‘神經中樞’，決定設備能否靈活、穩定地完成動作。”江蘇南通埃薩科技有限公司創始人尹武濤說。

　　2024年公司初創時，尹武濤曾為融資碰了不少壁，“投資機構最關心市場多大、何時量產，以此判斷公司能不能成功。”這也是大量初創科技企業面臨的共同困境：技術路線已驗証，市場前景看上去不錯，但在真正形成規模收入前，充滿不確定性。

　　“從‘書架’走向‘貨架’，往往面臨三道坎。”山東省科技廳資源配置與管理處副處長裴亞文解釋，第一道坎是技術本身，許多科技成果技術路線新穎、具備創新價值，但尚未完成中試熟化、工藝迭代和穩定性驗証，落地存在不確定性﹔第二道坎是回報率，研發需要持續投入，但前期沒有營收，項目回報周期普遍在3至5年甚至更久﹔第三道坎是風險結構，早期項目面臨技術失敗、工藝優化、市場驗証、政策適配等多重風險，失敗率較高。

　　“社會資本傾向於投資模式成熟、現金流穩定、市場驗証充分的項目。”長三角國家技術創新中心主任劉慶介紹，這就造成了結構性矛盾：成熟企業不缺融資渠道，需要資金孵化的初創科技企業卻很難找到錢。

　　市場失靈時，政府能否補位？

　　“過去，財政支持科技創新以無償撥款、事前補助為主，存在短板。”裴亞文說，傳統補助普惠式分配居多，好比“撒胡椒面”，對需要集中攻堅的重大硬科技項目來說“不解渴”﹔重撥付、輕跟蹤，難以匹配科創項目的長周期特征——項目立項時撥一筆，結題驗收后支持結束，至於企業后續能否繼續成長，關注很少。

　　山東脈和增材制造有限公司創始人高新江的經歷就是例証。2021年，他憑借3D打印骨科材料技術來到山東省濟南市創業，資金短缺讓他犯了難。

　　“2022年，企業營收微薄。因為我被評為濟南市級創新創業人才，市裡給予100萬元資金支持。但財政資金受使用范圍、撥付時限等限制，很難持續投入。”高新江回憶，然而企業研發攻堅不能停步，既要維持較高比例的研發支出，還要承擔房租、人力等開支，“那段時間，資金捉襟見肘。”

　　更重要的是，傳統撥款模式沒有設計資金退出和循環使用機制。有些企業后期發展良好，前期投入的財政資金也不能收回再投入。“‘池子’裡的水隻出不進，能澆灌的科創‘幼苗’終究有限。”裴亞文說。

　　2023年10月，山東省科技廳、財政廳印發《山東省省級財政科技股權投資項目改革工作方案》，明確提出“先投后股”模式。

　　“這一模式讓財政資金從‘一次性支出’走向‘可持續投資’，實現循環賦能，不再花一筆少一筆。”裴亞文介紹。2024年，經多輪評審，脈和增材公司入選“先投后股”支持名單，500萬元財政資金很快到賬，公司借此完成關鍵技術升級，2025年營收突破2000萬元。

　　同樣的破題思路，也在多地落地開花。2013年12月成立的江蘇省產業技術研究院，自2017年起就開始探索“撥投結合”模式。在江蘇產研院幫助下，南通埃薩科技有限公司通過“撥投結合”模式拿到一筆扶持資金，攻克了機器人關節高精度運動控制優化等關鍵技術，成立不到一年便簽下逾500萬元的銷售合同。

　　“對初創企業來說，最珍貴的不只是一筆短期周轉資金，更是在一切尚未被証明的時候，有人願意陪伴我們成長。”尹武濤感慨。

　　運  行

　　“寬進嚴審”選好苗，精准“滴灌”助成長

　　“你們缺資金，要不要試試‘撥改投’？”

　　與中國（上海）自由貿易試驗區臨港新片區管委會工作人員的一次談話，讓李衛民豁然開朗。2024年底，他創辦琪材微（上海）電子材料有限公司，專攻芯片制造的“血液”——光刻膠樹脂材料研發，但資金短缺成為一道坎。了解“撥改投”相關信息后，他提交申請，公司隨即進入項目評審通道。

　　“與傳統事前補助的撥款方式不同，‘撥改投’不著重問‘你現在有什麼’，而在意‘你未來可能長成什麼’。”臨港新片區管委會高新產業和科技創新處工作人員王鳳壯解釋，“撥改投”對企業經營利潤、能否配資等不作硬性要求，而更關注技術路線是否原創、團隊執行力強不強、賽道有沒有發展空間。

　　門檻降低，不等於標准放鬆。因為剔除了營收、配資等指標，反而對評審提出更高要求：通過“寬進嚴審”，選出真正具有技術實力和成長潛力的好苗子。

　　山東省科技廳、財政廳2025年12月印發《山東省省級“先撥后股”科技項目管理實施細則》，將“先撥后股”支持對象分為4類：企業與高校院所合作轉化成果的，科技人才帶自有成果創業的，經過概念驗証論証的，處於從實驗室到生產線中間階段需要熟化中試的。門檻也設得清楚：企業成立不超過5年，淨資產不低於200萬元，上一年度營收不超過2000萬元。

　　“‘不超過5年’是一個較為合理的觀察周期，能篩選出真正有潛力、隻差‘臨門一腳’的項目。超過5年還沒跑出來，多數情況下，或是技術路線有問題，或是產業化能力不足，也不符合‘投早’的定位。”裴亞文解釋，大量科技成果轉化企業正是在成立后3到5年進入產業化關鍵期，最需要資金支持。

　　《山東省省級“先撥后股”科技項目管理實施細則》進一步放寬條件，允許還沒有注冊公司但擁有專利成果的科研團隊申報“先撥后股”財政支持，但需在協議約定時限內在山東注冊成立企業，作為被投資主體。

　　怎麼保証評審專業性？山東建立“科技主管部門+投資管理機構+第三方專家”三方分工體系：省科技廳和地市科技局負責初審把關﹔投資管理機構山東省財金投資集團有限公司負責實地調查、價值評估﹔專家評審組由隨機抽取的技術、產業、財務、金融4類外部專家組成，匿名打分。

　　2024年，脈和增材公司成立第四年，也是產品從實驗室走向生產線的關鍵階段。企業申報“先撥后股”財政支持，經層層篩選，進入專家評審環節。答辯室裡，專家提問直奔關鍵：“和傳統石膏比，愈合效果有循証醫學支撐嗎？”“目前積累了多少臨床對照數據？”……一場答辯下來，高新江緊張得手心冒汗，但也正是專家關於臨床數據的問題給他提了醒。答辯后，企業很快聯合山東省立醫院骨科團隊啟動專項課題，為后續產品進入市場打下基礎。

　　裴亞文介紹，專家會從多個維度給項目打分——看技術先進性，是否為原創性突破，技術壁壘高不高、成熟與否﹔看市場前景，包括下游應用場景、行業容量、合作意向訂單和3年營收測算﹔看研發團隊，技術帶頭人是否全職在崗、履歷如何、有沒有失信行為和知識產權糾紛﹔看產業化潛力，涵蓋中試方案、投產周期、本地產業鏈匹配度等。

　　行業領域也有側重。“‘先撥后股’定位投早、投小、投長期、投硬科技，聚焦高端裝備、新一代信息技術、人工智能等新質生產力賽道，還有新材料、新型顯示、綠色環保等細分領域。”裴亞文說。

　　項目選出來，資金怎樣撥付到企業？

　　在山東，財政資金轉股前，由科技部門管理，資金一次性撥付至企業賬戶﹔轉股后，由投資管理機構負責管理。“專業的人干專業的事。科技部門負責政策制定、項目評審、產業把關，但持股、投后管理、風控等是我們的專長。”山東省財金資本管理有限公司財政股權部主管趙佳表示。

　　與山東一次性撥付不同，上海對照企業研發進展分批下達財政資金，同時配套等額的無抵押信用貸款額度，企業可隨借隨還，靈活應對初創期的現金流波動。

　　在“撥改投”模式支持下，琪材微公司得到500萬元財政支持和500萬元銀行信貸。“政府在我們最難熬的關口主動托舉，幫企業穩住了研發節奏，激勵我們不斷突破、持續創新。”李衛民說。

　　循  環

　　適時轉股退出，讓財政資金持續釋放培育動能

　　500萬元財政資金到賬，高新江心裡的一塊石頭落了地。他沒想到，好消息還在后頭，“過去，社會資本積極性不高。如今，財政資金‘入場’帶來信心，已經有好幾家基金公司主動上門談合作。”

　　“財政支持只是起點。”裴亞文介紹，政策出台的目的之一就是讓有限的財政資金撬動更多社會資源，形成“財政托底、市場接力、企業成長”發展路徑。

　　企業一路成長，財政資金也將在約定節點從“補助”轉為“股權”。何時轉？怎麼轉？

　　根據《山東省省級“先撥后股”科技項目管理實施細則》，山東設置3條轉股觸發線，滿足任意一條即可啟動轉股程序：企業獲得市場化股權融資且金額不低於300萬元﹔支持期內累計營業收入超過5000萬元﹔項目通過驗收且企業自願申請轉股。“轉股不設具體時間點，而是根據企業成長節奏來定。”趙佳說。

　　在臨港新片區，企業完成首輪市場化融資或並購后，財政資金同步按市場估值轉為股權。為何要等到社會資本進入后才轉股？

　　“初創企業沒有公允定價，如果以很低的價格強行轉股，對創始團隊不公平。”王鳳壯解釋，“等到社會資本進來，估值有了市場參照，此時轉股更為公允。”

　　如今，脈和增材公司A輪融資落地在即，營收連續3年成倍增長，距離財政資金轉股僅一步之遙。股權將被稀釋，高新江的反應卻很平靜，“轉股比例完全可以接受，而且能夠轉股，也是企業成長的証明。”

　　“按政策，我們最多持股25%，且不做第一大股東。”趙佳介紹，轉股后會委派一名外部董事，隻對公司重大事項知情、判斷和投票，不駐場、不領薪，“‘持股不控股，幫忙不添亂’是我們的准則。對創始團隊來說，經營決策權一旦旁落，創新的勁頭可能就會打折扣。”

　　企業步入正軌后，財政資金如何有序退出？

　　2022年，長三角國家技術創新中心接觸到手握先進質譜技術的吳青團隊。經過多輪洽談，團隊落戶蘇州工業園區，成立蘇州越質生物技術有限公司。作為長三角國家技術創新中心的重要共建單位，江蘇產研院以“撥投結合”模式給予越質生物805萬元研發資金支持。后續，企業研發技術成功實現產業化。2024年9月，一家醫療器械龍頭企業對越質生物發起並購。2025年12月，江蘇產研院將所持近7.5%的股權在江蘇省產權交易所挂牌轉讓。

　　並購退出並非唯一路徑，各地實踐中，退出方式靈活多樣。

　　在山東，企業成功上市的，財政資金形成的股份在二級市場減持退出﹔企業被產業鏈龍頭看中、並購整合的，股份跟著轉讓﹔尚需時間成長、既沒上市也沒被並購的，可協商由創始團隊按約定回購股份，回購利率接近銀行貸款基准利率。

　　在臨港新片區，退出方式以“本金+基准收益”的協議轉讓為主，不追逐企業成長的超額紅利，將增值空間讓渡給創始團隊與后續跟投的社會資本。

　　“退出后，資金回流科創扶持池，繼續投向新的初創項目。”劉慶說，有限的財政資金在一次次循環中，持續釋放培育創新的長效價值。

　　截至目前，長三角國家技術創新中心已支持200余個“撥投結合”項目落地實施，項目平均支持額度約2500萬元，累計吸引社會資本投資超過25億元﹔40個項目達成階段性研發目標，其中33個項目完成股權轉化。

　　然而，科技創新難免失敗。“2024年以來，‘先撥后股’多數項目進展順利，也有少數未達預期。”趙佳分析，有的團隊把“先撥后股”當成一次性的無償資助，沒意識到這是一份帶有遠期責任的“投資協議”，觀念上沒轉過彎來﹔有的團隊對遠期股權綁定存在抵觸情緒，拖慢了項目推進節奏。

　　當企業發展不及預期，財政資金是否要追回？山東留出容錯空間：如果企業確實把錢用在研發上，即使技術路線走不通、市場沒打開、預期目標沒達到，退回結余資金即可，已合規使用的資金允許失敗。但如果企業出現資金挪用、弄虛作假、撥款6個月后項目仍未實質開展等情況，則將追回全部財政資金。

　　“‘先撥后股’瞄准的就是高風險、長周期的項目，不容錯不現實。”裴亞文坦言，“我們不隻看單一項目盈虧，更關注整個項目組合的成效。一批項目中，哪怕有一兩個達不到預期，但只要整體實現資金回籠和復投，這個模式就是可持續的。”

　　在山東省科技廳副廳長祝恩元看來，“從一撥了之到循環賦能，‘先撥后股’既托舉初創科技企業成果轉化，也讓財政資金在循環中持續釋放效能、涵養創新生態。”

　　《 人民日報 》（ 2026年08月07日 13 版）