國務院此前印發的《城市更新“十五五”規劃》，為我國首部國家級城市更新專項規劃，該《規劃》明確了未來5年城市更新的時間表、任務書和路線圖。

城市更新資金需求巨大、投資周期漫長，“錢從哪來”始終是各方關注的焦點問題。《規劃》明確提出構建可持續的城市建設運營投融資體系，包括完善財政支持政策、優化金融支持措施、吸引社會資本參與，匯聚多方資源打造扎實資金底座。

財政引導

財政資金在城市更新投資版圖中扮演關鍵角色，《規劃》對中央預算內投資、中央財政支持實施城市更新行動、地方政府專項債券、地方財政投入等支持政策作出了部署。財政部經濟建設司司長郭方明介紹，“十五五”期間，中央財政將保持較大支持力度，不斷優化政策設計，提高資金使用效益。

財政部、國家發展改革委等部門統籌各類資金渠道，支持城市更新重點任務。去年設立的中央預算內投資城市更新專項，重點支持城鎮老舊小區改造、城市危舊房改造等項目建設，推動改善居民居住條件，完善公共服務設施。在“兩重”建設中，通過超長期特別國債支持燃氣、排水、供水、供熱等城市地下管網建設改造，為城市安全運行和高質量發展提供有力支撐。

自2024年起，中央財政創新方式方法，支持部分城市開展城市更新示范工作，按區域和城市情況給予定額補助。3年來，累計支持北京、沈陽、烏魯木齊等50個入圍城市先行先試，推進城市重點樣板項目和機制建設，並引導地方注重資金統籌使用和錯位安排、投資和消費相結合、“投資於物”和“投資於人”相結合。同時，對支持實施城市更新行動補助資金開展績效評價，強化績效管理和債務約束。郭方明介紹，“十五五”期間，這50個城市將按照實施方案確定的工作目標，探索城市更新可復制、可推廣的機制。財政部將會同住建部加大指導力度，及時總結經驗適時推廣，進一步研究完善政策措施。

《規劃》部署注重調動地方財政積極性，允許通過地方政府專項債券支持符合條件的城市更新項目建設，支持用作項目資本金﹔地方政府加大財政投入，在確保完成國家任務的前提下，推進相關資金整合和統籌使用。中央財經大學財稅學院教授白彥鋒說：“各地要因地制宜多方面調動積極性，也要強化預算和債務約束，量力而行、盡力而為、循序漸進、良性發展，實現經濟效益與社會效益的良性統籌。”

金融支持

在金融支持方面，《規劃》提出，發揮各類金融機構作用，引導金融機構按照市場化、法治化原則，在業務范圍內為城市更新項目提供金融服務，不得新增地方政府隱性債務﹔對風險可控、商業可持續、符合條件的項目，允許採用綜合開發、銀團貸款等市場化模式給予支持﹔探索金融支持城鎮老舊住房自主更新、原拆原建的有效舉措。

中國郵政儲蓄銀行研究員婁飛鵬說，金融機構要緊扣《規劃》重點任務與重大工程，聚焦民生類、綠色低碳類、產業類項目精准布局信貸投向。

國家開發銀行是支持城市基礎設施建設的主力銀行，2025年共向城市更新領域發放貸款7863億元。國開行設立城市更新專項貸款，建立健全配套信貸政策和制度體系，因地制宜開展城市更新業務。比如，在江蘇蘇州，以“國開新型政策性金融工具+配套貸款”的投貸聯動模式，以及固定資產支持貸款等多元化金融產品，合規高效提供金融服務。

商業銀行積極參與城市更新項目，通過豐富的產品矩陣和靈活的業務場景精准匹配資金需求。中國工商銀行武漢分行推出固定資產貸款、片區開發貸款等18類貸款產品，系統支持城市更新全周期多元化融資需求。

婁飛鵬認為，未來應不斷提升城市更新金融服務的專業化、數字化、精細化水平，從單一融資向“融資+融智”的綜合服務轉變。

社會參與

為城市更新提供長期穩定的資金支持，既要整合政府財政、金融監管、發改、規劃等資源，又要調動社會參與、激發市場活力。《規劃》提出，積極吸引社會資本參與，按照誰受益、誰出資原則，充分發揮市場機制作用，構建政府、市場、居民資金合理共擔機制﹔規范實施政府和社會資本合作新機制，鼓勵民營企業積極參與城市基礎設施建設運營﹔穩慎推進公用事業價格改革。

“單一政府支持難以滿足城市更新的資金需求，要注重發揮市場機制作用，以合理的財政作用機制引導金融機構、社會資本參與。”遼寧大學地方財政研究院院長王振宇說。

從社會資本參與的投融資工具來看，《規劃》提出，推動符合條件的城市更新項目發行基礎設施領域不動產投資信托基金（REITs）、資產証券化產品等﹔支持符合條件的城市更新企業發行公司債券、中期票據等。國家發展改革委固定資產投資司負責人關鵬表示，在創新投融資機制方面，將支持各地因地制宜通過多種方式加大存量資產盤活力度，推動豐富金融產品和服務供給，鼓勵民營企業積極參與城市基礎設施建設運營。對投融資模式創新性強、有較好示范性的項目，中央投資將予以適當引導支持。