9月以來，城市更新領域的地方政策與立法工作雙雙提速。9月4日，雲南省政府印發《雲南省“十五五”城市更新行動規劃》﹔9月7日，《安徽省城市更新“十五五”規劃》正式印發，同日，湖南省啟動為期三年的城市更新行動……自5月我國出台城市更新領域首部國家級專項規劃——《城市更新“十五五”規劃》（以下簡稱《規劃》）以來，地方版規劃與立法工作密集跟進。與此同時，從資金保障到項目實施，再到長效運營，城市更新全生命周期政策體系正加速成形。

國家發展改革委國家信息中心經濟預測部發展戰略和規劃研究室副研究員肖若石在接受《証券日報》記者採訪時表示，相關政策密集出台，讓城市更新領域的制度體系“骨架”日漸成形，后續重點在於細化落實。展望“十五五”時期，構建城市更新長效機制最核心的問題，是要健全資金平衡與長效運營機制。具體來說，一方面要利用好政府資金的撬動作用﹔另一方面要進一步激發社會資本活力，特別是為民營資本參與創造公平競爭環境，推動形成投資、運營、退出、再投資的良性循環。

資金保障閉環提速

今年以來，城市更新的資金保障體系持續完善，為《規劃》的落地提供了堅實支撐。

財政資金的牽引作用率先顯現。據國家發展改革委固定資產投資司負責人關鵬介紹，在2025年設立中央預算內投資城市更新專項，重點支持城鎮老舊小區改造、城市危舊房改造等項目建設基礎上，2026年安排資金規模為970億元，推動改善居民居住條件，完善公共服務設施，惠及居民戶數約800萬戶。此外，2026年還有1600億元的超長期特別國債用以支持城市燃氣、排水、供水、供熱等地下管網建設改造。

與財政資金相銜接，金融配套制度同步補齊短板。8月底印發的《城市更新項目貸款管理辦法（試行）》，專門設立城市更新項目貸款品種，對貸款准入條件、用途邊界、還款來源、資金閉環管理作出清晰規范，為銀行機構開展城市更新信貸業務提供明確操作指引，推動信貸資源精准匹配城市更新項目需求，防范業務風險。

除此之外，資本市場也在進一步發揮直接融資功能。中國証監會8月28日發布的《關於資本市場支持構建房地產發展新模式的意見》明確提出，要盤活存量資產，拓寬房地產開發企業等權益融資渠道，支持依托符合條件的租賃住房、城市更新等項目發行REITs，或者作為擴募資產裝入已上市REITs。這將有助於拓寬房企與項目主體的權益融資渠道，破解城市更新項目周期長、回報慢等融資痛點，實現“投融管退”閉環。

“目前，城市更新領域已初步形成涵蓋規劃管控、財稅支持、金融信貸、資本市場等多維度的政策工具體系，‘四梁八柱’基本搭建成形。”肖若石表示，但也應看到，若對照高質量推進城市更新、促進城市內涵式發展的要求，目前仍存在存量用地盤活的規劃制度適配性不足，社會資本參與渠道和積極性仍需進一步激發，適應存量更新時代的標准規范、消防驗收等審批流程仍沿用新建項目標准，新舊銜接存在制度盲區等發展短板。

肖若石建議，下一步，需加快完善城市更新配套法規制度和標准體系，針對存量更新的特殊性出台差異化的規劃、土地、消防等專項標准，著力破除民營資本參與的制度障礙，在項目推介、融資支持、權益保障等方面拿出實招、硬招。

地方政策密集出台

與此同時，各地城市更新立法和政策文件密集落地，且各具特色。

自《規劃》發布以來，地方專項規劃從7月起陸續出台，福建、四川、湖北、上海、雲南、安徽等地相繼印發“十五五”城市更新規劃。另外，上海、蘇州、成都等20余個城市也已出台城市更新地方性法規。

在肖若石看來，今年多地密集出台的城市更新條例，標志著城市更新已步入法治化、規范化軌道。總的來看，各地立足本地實際，在立法層面實現了三大突破：一是破解產權歸集難題，對更新單元內產權不清、權利人缺失等情形作出分類處置規定﹔二是創新規劃管控手段，引入規劃條件動態調整、容積率轉移獎勵等彈性機制﹔三是建立利益平衡機制，明確政府、原權利人和市場主體之間的權益分配原則。這些實踐為國家層面立法積累了有益經驗。

值得一提的是，今年5月，財政部、住房城鄉建設部聯合公示2026年度中央財政支持實施城市更新行動評選結果，全國共有15個城市入選。根據《關於開展2026年度中央財政支持實施城市更新行動的通知》，中央財政對入圍城市給予定額補助。入圍城市制定城市更新工作方案，統籌使用中央和地方資金，明顯提升城市基礎設施水平，改善老舊片區人居環境，完善法規制度、規劃標准、投融資機制及相關配套政策，探索城市更新可復制、可推廣的機制和模式。

58安居客研究院院長張波在接受《証券日報》記者採訪時表示，城市更新不能照搬一套模式，必須立足各地資源稟賦，走差異化路線。例如，東部城市可依托產業和人口集聚優勢，重點推進城中村、老舊產業廠區改造，探索通過REITs構建市場化“投融管退”閉環﹔中部老工業基地可結合工業遺存和文旅資源推動產業轉型﹔西部城市則應側重民生領域補短板，聯動生態文旅資源，打造消費基礎設施。總的來說，各地應把握好“留、改、拆”的尺度，統籌好短期投入與長期運營的關系，推動城市更新從“增量開發”轉向“存量提質”，真正實現城市內涵式發展。

肖若石預計，未來五年，城市更新將成為拉動有效投資的重要引擎，地下管網改造、老舊小區整治、城市生命線安全工程等領域市場空間廣闊﹔從發展模式來看，預計房地產行業將從開發出售向持有運營加速轉型，一些具備片區統籌能力和專業化運營能力的企業將更具競爭力。