土地制度作为国家一项基础性制度安排，事关农民权益保护、新型工农城乡关系构建和社会和谐稳定大局。农村土地制度改革涉及的主体和利益关系十分复杂，有些问题认识还不一致，有些问题一时还看不准，必须综合各方利益关切，按照中央统一部署，坚持试点先行，探索可复制、可推广的改革成果，总结完善后再逐步推开。在农村土地制度改革中，必须守住土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损这三条底线。

　　农村土地属于农民集体所有，这是我国农村最大的制度。深化农村土地制度改革，不能把农村土地集体所有制改垮了。一个时期以来，理论界对我国农村土地集体所有制议论较多。有人主张，只有实行土地私有化，允许土地兼并和集中，才能发展现代化大农业。但我国农村人多地少，如果实行土地私有，不加限制地让工商资本大规模圈占土地，就会造成大批农民失地失业，产生严重社会问题。农村土地实行农民集体所有，保障了农民平等拥有最主要的农业生产资料，也保障了农民最基本的居住需要，是实现农民共同富裕的制度保障，是中国特色社会主义的重要制度特征。在变更农村土地公有制性质上瞎折腾是要付出巨大代价的。深化农村土地制度改革的根本方向是，落实农村土地集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权。落实集体所有权，就是落实“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有”的物权法规定，明确界定农民的集体成员权，明晰集体土地的产权归属，实现集体产权主体清晰。稳定农户承包权，就是公平合理地将承包权分配给每个有资格的集体成员。放活土地经营权，就是将土地经营权配置给有经营意愿和经营能力的主体，提高农业土地资源利用效率，破解“谁来种地、怎么种”的难题。

　　我国耕地总量不足、质量堪忧，而城市建设走的是外延扩张和大量消耗土地资源的路子。与此同时，尽管农村常住人口趋于减少，但农村建设用地不降反增。不少地方出现“空心户”“空心村”，土地资源严重闲置。在快速城镇化进程中，如果缺乏有效的土地空间规划管理和具有法律强制力的农田保护措施，不仅良田会继续大量流失，危及粮食安全，而且城镇化会无序发展，“城市病”会滋生蔓延。深化农村土地制度改革，必须守住耕地红线不突破这条底线，不能把耕地改少了。这是对子孙后代负责，是确保主要农产品基本产能特别是口粮基本自给的基础。守住耕地红线，既需要发展紧凑型城镇、提高城镇人口密度，也需要提高农村建设用地的集约度，统筹利用城乡存量建设用地，提高城乡建设用地利用水平。应强化耕地占补平衡的法定责任，防止发生只占不补、先占后补、占多补少、占优补劣的现象。应建立耕地和基本农田保护领导干部离任审计制度，做到守土有制、守土有责。

　　农村土地制度改革既涉及农村内部利益关系调整，又涉及工农、城乡以及国民经济部门之间利益格局调整。深化土地制度改革，必须坚守农民利益不受损的底线。当前，土地制度存在的矛盾确实很多，最大的问题就是征地范围过宽，对农民的补偿标准明显偏低。从保护农民利益的角度讲，当务之急是在法律上改革征地补偿办法。应按照党的十八届三中全会提出的“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益”和“保障农民公平分享土地增值收益”的要求，坚持公平合理补偿的原则，着力解决因征收补偿安置标准过低造成被征地农民生活水平下降、长远生计无保障等问题。依法约束滥用征地权，明确补偿资金不落实的不得批准和实施征地。建立征地补偿争议协调裁决制度，完善司法救济程序。过去，无论经营性建设用地还是公益性建设用地，只要城市建设需要，政府都动用征地权对农村集体土地实施征收。如果沿着这条老路走下去，农民就只能等着“被城镇化”。改革土地征收制度，就是要严格界定公益性和经营性建设用地，回归宪法规定的“国家为了公共利益的需要”才动用征地权这一基本原则。在此基础上，对符合规划的经营性建设用地不再实施征收，农村集体土地可以直接进入一级市场。农村宅基地制度是国家为保障农民基本生活和居住权利而实施的一种特殊制度安排。应完善农村宅基地管理制度，引导和规范农村宅基地合理流转。同时，防止以扩大城镇非农建设用地来源为目的，强行收回农民宅基地，损害农民宅基地权益。

　　（作者为中央财经领导小组办公室副主任、中央农村工作领导小组办公室副主任）

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