4月14日，国土资源部下发了《关于进一步做好新型城镇化建设土地服务保障工作的通知》，指出要维护进城农民土地权益，提升服务保障能力。2月2日国务院印发的《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》强调：“规范推进城乡建设用地增减挂钩。总结完善并推广有关经验模式，全面实行城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的政策。”

　　然而，在推进新型城镇化建设过程中，一些地方的村镇干部受经济利益驱使而非法卖地、违规占地的情况屡见不鲜。在司法实践中，不少法院已经审判了一些有关村镇干部非法转让、倒卖土地使用权的案件。这些非法卖地、倒卖土地的行为，不仅扰乱了村民正常的生产生活秩序，破坏了社会公平正义，也影响了地方政府的公信力和招商引资环境，背离了中央有关依法治国、依法行政的理念。

　　开发商缴纳百万“买路钱”

　　日前，河南省的邓州市万盛置业有限责任公司（以下简称：万盛公司）负责人向《中国商报·法治周刊》反映，早在2014年8月，万盛公司通过竞拍取得一宗土地准备项目开发时，被迫向河南省邓州市穰东镇政府缴纳了100万元“买路钱”。现如今，通过合法竞拍的土地不但无法正常开发使用，迫使该公司走上依法维权之路，此外，该公司还被迫与穰东镇政府展开了一场“马拉松式”的讨债。

　　事情要从2014年说起。这一年8月19日，万盛公司通过邓州市政府的招拍挂程序，公开竞买了位于邓州市穰东镇南邓路口与民族路交叉口西北部一宗国有建设用地使用权。竞买成功后，该公司于同年8月29日与邓州市国土资源局就该宗土地签订了出让合同。土地用途为“中低价位、中小套型普通商品住房用地”。随后，邓州市国土局为其依法颁发了国有土地使用权证。

　　“按照合同约定，土地应该达到‘三通一平’净地标准后交付我公司使用。但是，就在我们准备开发的时候，发现不但竞拍地块还在被老百姓耕种，且该地块的四周还都是耕地，根本没有进出通路。时任穰东镇党委书记刘连波说，你们可以再拿100万元，政府就把相邻的十几亩土地一块儿卖给你们当通道。”万盛公司负责人对《中国商报·法治周刊》记者说。

　　万盛公司负责人向记者展示了一份“河南省行政事业单位资金往来结算票据”，该票据开票日期为2015年8月17日，“付款单位”一栏填写的是“邓州市万盛置业有限责任公司”，“收款项目”为“土地款”，“收款单位”盖章为“邓州市财政局穰东会计结算中心业务专用章”，金额是100万元。

　　“当年，穰东镇政府并没有跟我公司签署任何有关土地使用权的书面协议，只有时任穰东镇党委书记刘连波的口头承诺，只要我公司向镇里缴纳100万元，就可以占地修路了。为了尽快启动项目，我公司就往镇政府指定账户汇了100万元。”万盛公司负责人称，上述票据是由穰东镇政府在其公司缴纳了100万元几天后提供的。

　　万盛公司负责人说，作为房地产开发商，万盛公司深知依法取得土地使用权的重要性，但公司派人调查后发现，这块地的土地性质竟然还是耕地，并不是建设用地。公司股东们被吓出了一身冷汗，这可是违法行为。就立即派人多次向穰东镇政府讨要这100万元，但穰东镇政府却不断推诿扯皮，后来干脆说100万元已经补偿给被占地的村民了，但却提供不了村民领取补偿款的明细。

　　通过合法竞拍的土地，由于当地政府给村民补偿不到位等原因，至今也未从当地村民手里征收过来交付给万盛公司使用，致使有关开发项目被搁浅。

　　无奈之下，万盛公司于2015年4月25日将邓州市国土局和邓州市人民政府以未按约定履行国有建设用地使用权出让合同为由，向河南省南阳市中级人民法院提起行政诉讼。同年6月30日，河南省高级人民法院行政裁定由河南省信阳市中级人民法院指定管辖。经信阳市中级人民法院异地审理后，判决被告邓州市国土局和邓州市人民政府同原告万盛公司解除土地出让合同，同时判决二被告共同返还原告万盛公司竞拍土地的定金及本金。邓州市国土局和邓州市人民政府不服判决，上诉至河南省高级人民法院，目前该案尚未开庭。

　　针对万盛公司负责人有关100万元“买路钱”的说法，穰东镇政府又该如何回应？《中国商报·法治周刊》记者多次联系穰东镇政府镇长王萌，其电话均未应答。再给其手机号发信息，亦未获回复。

　　时任穰东镇党委书记刘连波告诉记者：“这个事情确实是我协调的，镇里给万盛公司的地在红线之外，不需要通过招拍挂，是‘毛地’，主要涉及穰南村和翟庄村的地，具体亩数记不清了，100万元用于给村民补偿，都已经通过银行打到村民的惠民卡上了。”

　　村镇干部涉嫌非法卖地

　　《土地管理法》第63条规定：农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。但是，在一些地方，村干部私自非法卖地情况比较严重。江西省横峰县公安局破获的系列非法转让土地使用权案和非国家工作人员受贿案中，多名涉案村干部不仅擅自出卖村小组集体土地，还侵吞卖地款，主动索贿，甚至还不知自己的行为已经涉嫌犯罪。援引办案民警的话说，涉案村干部“起初根本没有意识到自己非法转让土地使用权和索贿的行为涉嫌违法”。

　　此外，据报道，福建省闽侯县某村委会未经有关机关批准，擅自占用该村耕地32.17亩进行填土平整，然后将上述32.17亩土地中的28亩土地使用权，分别以每平方米20元、200元、500元的价格卖给该村58户村民用于房屋建设，并以暂收土地补偿款、厝地款的名义开具收款票据，非法交易款额达3373800元。闽侯县国土资源局介入调查，认为该村委会涉嫌非法转让、倒卖土地使用权，并将有关证据材料移送县公安局，县公安局已经立案侦查。

　　村干部违法卖地、非法占地的情况，已经引起地方有关部门的重视。比如，邓州市穰东镇人民政府2015年4月24日发布的《关于严格落实村组干部打击非法占地建设和信访工作责任制的通知》中说，“按照‘守土有责、属地管理、谁主管谁负责’的原则，各村（社区）党支部书记、主任是第一责任人，要强化责任意识，认真履行职责，切实把非法占地违规建设行为和信访问题解决在萌芽状态”。

　　上述通知内容在邓州市政府的官方网站上被公开。该通知指出，村组干部存在有非法占地违规建设行为的，实行“三停一立案”即：先停止职务、停止岗位工作、停发工资，再做处理，符合立案条件的一律由执法执纪部门立案查处。

　　邓州市穰东镇人民政府下发通知打击村组干部非法占地的力度不可谓不大，然而穰东镇人民政府自己却被指涉嫌违法卖地。穰东镇政府作为乡（镇）一级人民政府，其是否有权向万盛公司出让土地呢？

　　城市房地产管理法第11条规定：“土地使用权出让，由市、县人民政府有计划、有步骤地进行。出让的每幅地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划、建设、房地产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定，报经有批准权的人民政府批准后，由市、县民政府土地管理部门实施。”北京圣运律师事务所合伙人律师吴子君认为，根据这一规定，乡（镇）政府无权出让土地。

　　土地管理法第78条规定，无权批准征收、使用土地的单位或者个人非法批准占用土地的，超越批准权限非法批准占用土地的，不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的，或者违反法律规定的程序批准占用、征收土地的，其批准文件无效。

　　如何追究村镇干部责任

　　在司法实践中，不少法院已经审判了一些有关村镇干部非法转让、倒卖土地使用权的案件。比如，福建省长乐市人民法院谢某甲犯非法转让、倒卖土地使用权罪一审刑事判决书（2015）长刑初字第602号显示，2014年11月份，福州某机电有限公司法定代表人冯某，因公司扩展厂房需要，找长乐市玉田镇西社村支部书兼村长谢某亥帮忙购买位于西社区下东洋、溪洞的一块土地用于建厂房。被告人谢某甲和谢某亥经商量决定向村民购买土地后再转让给冯某从中利用倒卖土地产生的差价非法牟利，并通过上门协商等方式分别和谢某辛等18户村民签订《征地协议书》（其中1户没有签订征地协议书），以6.5万元人民币至16.5万元人民币等不同的单价向18户村民购买了14.64亩土地。经长乐市国土资源局认定，涉案土地面积14.64亩均为非基本农田的农用地，其中耕地面积13.42亩。

　　根据《违反土地管理规定行为处分办法》，有违反土地管理规定行为的单位，其负有责任的领导人员和直接责任人员，以及有违反土地管理规定行为的个人，应当承担纪律责任。买卖或者以其他形式非法转让土地的，对有关责任人员，给予警告、记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分。

　　对于非法卖地行为，除了给予行政处分以外，构成犯罪的，还将依法追究刑事责任。土地管理法第73条规定，买卖或者以其他形式非法转让土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门没收违法所得；对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施；可以并处罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　土地管理法第78条还规定，对非法批准征收、使用土地的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　记者掌握的资料显示，2012年12月27日，江苏省盐城市国土资源局下发的盐（亭）国土资罚告（2012）59号行政处罚决定书认定：南洋镇政府未经批准，擅自将位于本镇民航村三组境内原南洋砖瓦厂使用的集体建设用地20亩，转让给某食品公司作为新办食品加工项目基地；同时，南洋镇政府还要求，食品公司从签订协议之日起两个月进场施工，六个月投产经营。南洋镇政府、食品公司的上述行为，违反土地管理法，属于非法转让土地使用权行为。根据有关法律规定，没收南洋镇政府违法所得45万元，并处以10%罚款，没收食品公司在非法取得土地上新建的建筑物和其他设施。

　　福建省长乐市人民法院上述刑事判决书显示，被告人谢某甲伙同他人以牟利为目的，违反土地管理法规，非法倒卖土地使用权，涉案非基本农田的农用地14.64亩，其中耕地面积13.42亩，情节严重，其行为已构成非法倒卖土地使用权罪。

　　长乐市人民法院依照《刑法》第228条、第67条第3款、第64条及《关于审理破坏上地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第一条之规定，判决被告人谢某甲犯非法倒卖土地使用权罪。

　　我国《刑法》第228条规定，以牟利为目的，违反土地管理法规，非法转让、倒卖土地使用权，情节严重的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处非法转让、倒卖土地使用权价额百分之五以上百分之二十以下罚金；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处非法转让、倒卖土地使用权价额百分之五以上百分之二十以下罚金。

　　根据2000年6月16日《最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》，非法获利五十万元以上的，属于“情节严重”。非法获利一百万元以上的，属于“情节特别严重”。

　　根据自2010年5月7日起实施的《最高人民检察院、公安部关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定（二）》，以牟利为目的，违反土地管理法规，非法转让、倒卖土地使用权，违法所得数额在五十万元以上的，应予立案追诉。

　　根据上述有关法律和规定，邓州市穰东镇政府私自收取100万元“土地款”，显然是违法行为，有关部门应予以立案追诉，依法追究有关人员的刑事责任。该事件后续进展如何，《中国商报·法治周刊》将继续予以关注。

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