人民网北京12月5日电（记者 杨迪） 中国人民大学国家发展与战略研究院4日发布的《央地关系大逆转——国家治理能力提升的关键步骤》研究报告指出，在我国财政体制改革的过程中，中央财政的重要性逐渐下降，体现为“大财政”口径下我国中央财政收入和支出的比重均有所下降。我国的财政体制正面临着从以促进经济增长为中心，向平衡经济增长、经济波动、社会公平和公共物品供给的体制转型。

“新时期我们面临四种挑战是什么？”中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、经济学院副院长郑新业在做主题报告时指出：首先，发展是第一位；其次，预防和治理经济波动成为整个国家政策制定中间非常重要的环节；再次，如何缩小收入分配成为党和政府优先处理的问题；最后，污染现在被部分人士看作是排在经济增长之前的因素。

郑新业表示，央地关系对一个国家经济的平稳增长、收入分配和污染治理等具有极其重要的意义。经济体制的不同，经济发展水平的差异，特定时期社会面临的主要任务和目标变化，甚至民族构成的不同，都会影响政府规模、职能组合和央地关系。在同一个经济体内部，随着时间推移，人们对公共服务需求的变化，公共筹资方式的变迁，也会引起央地关系的调整。

报告建议，“十三五”期间，财政体制改革应从总量、结构和央地关系三个方面进行调整。首先，在总量上，继续稳定政府规模。考虑到财政赤字仍然处于较低的水平，而且赤字对利率的负面影响较小的情况下，中国使用财政赤字的仍然有很大的空间。另外，在经济波动时期，政府应付衰退所需要的资金应该通过财政赤字来承担。

其次，收入结构调整应成为“十三五”期间财政体制改革的重中之重。在收入结构上，完善企业所得税和个人所得税征收制度，提高这两个税种在政府收入中所占比重。还应实行差别税率：将部分含碳产品的税率提高到30%，其他产品税率降低为9%的方式重构增值税税率，以税收手段促进环境的改善。此外，为了完善收入分配，必须设立遗产税和赠与税。

第三，支出结构方面应重点对失业保险制度进行相应调整，在的完善在稳定经济的同时，改善收入分配。因此，作为自动稳定器的重要内容，失业保险支出占GDP比重需从“十一五”期间的0.07%提高到“十三五”期间的0.5%。除此之外，还必须较大幅度地提高城乡低保为主的社会救助支出占财政支出中所占比重。

第四，对央地间的财政关系进行深入调整。要使税收、支出等成为有效的宏观调控的工具，则企业所得税、个人所得税等必须由中央政府负责，同时建立一个全国统一的、由中央政府负责的医疗保险、失业保险、社会救助制度，以实现中央政府的职能从政策制定者向公共服务提供者的转变。

中国社会科学院学部委员、财经战略研究院院长高培勇认为，事权和支出权匹配应该是在未来央地关系改革中着重注意的重点之一。他指出，事权与支出责任的匹配，要在中央地方财政关系处理当中占尽可能低的比例。在考虑事权匹配的时候，同时要把支出责任匹配到位，而且两者之间最好是不分离的。

“中国经济在保持持续增长的要求之下，更为核心、更为关键的问题是在于如何成功的实行转型。”国家税务总局收入规划核算司巡视员王道树指出，如果不能成功的实行转型，我们持续的增长是没有保障的。

王道树表示，认清中国经济转型问题，就需要考虑央地的财权和支出责任的划分，以及这种政策体制的安排对地方政府会产生什么影响，从而间接传达到对辖区的企业会产生什么影响。当经济结构的调整会对税源必然产生分化趋势的时候，又该如何未雨绸缪。在这样一个不断分化、结构深度调整的情况下，在过去长期财政宽裕的背景下，所采取的那些办法、使用那些制度，还需要发生哪些变化。

“跳出中等收入陷井的财政，应建立更好的政府公信力和人民有良好的预期，这样央地关系才能更好的处置。”中央财经大学中国公共财政与政策研究员院长乔宝云指出，随着城市化和工业化的快速发展，中国已经成为中等收入国家，但也面临着一个所谓中等收入陷井的挑战，财政制度和新的情况、新的形势之间已经出现了不匹配，新的发展状况在呼吁着新的制度改革。

乔宝云建议，新的财政制度不应当是牵一发而动全身的制度，是可以局部修补，局部调整的制度，而这一切都得基于对产权和公共权力更好的界定和保护。

中国财政科学研究院党委书记兼院长刘尚希认为，增长问题、波动问题、分配问题、污染问题，实际上都是当前中国在转型发展中面临的重大问题。这些问题的解决离不开政府，离不开中央和地方的关系。只有中央和地方关系协调了，形成了合力，这些问题才能得到有效解决。 

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