政府投资基金是创新财政资金使用方式、支持产业发展和科技创新的重要政策工具。党的二十届三中全会明确，鼓励和规范发展天使投资、风险投资、私募股权投资，更好发挥政府投资基金作用，发展耐心资本。

近日，国务院办公厅印发《关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》（以下简称《指导意见》），涵盖基金设立、募资、运行、退出全流程，分八部分提出25条具体措施。

“《指导意见》的出台，是我国在‘十四五’与‘十五五’交汇期，深化科技金融供给侧改革、加快科技创新引领新质生产力发展的重要举措。”北京理工大学管理学院公共管理系主任尹西明说，其核心意义在于通过制度创新和政策体系优化，推动政府投资基金从“量”的扩张转向“质”的提升。文件提出完善分级分类管理机制、加强统筹、强化内控建设等一系列措施，有利于形成“科技—金融—产业”良性循环，为加快科技创新和产业创新深度融合提供可持续的资本支撑。

平衡市场化与政策性

在尹西明看来，与以往政策相比，《指导意见》的进步性体现在三方面：系统性更强，突出市场化与政策性平衡，强调因地制宜、因产制宜、分级分类管理。

“文件不仅提出优化基金布局，还从募、投、管、退全流程规范运作机制，强调全生命周期管理，如要求加强投资前的战略规划、投资后的绩效评估和风险防控，避免‘重设立、轻管理’。”尹西明解释说。

《指导意见》提到“突出政府引导和政策性定位”，那么如何把握好政府和市场的关系？财政部有关负责人表示，《指导意见》强调推动有效市场和有为政府更好结合，基金要聚焦重大战略、重点领域和市场不能充分发挥作用的薄弱环节，吸引带动更多社会资本，采用市场化方式支持创新创业和相关产业发展，提升基金专业化市场化运作水平。

该负责人说，一是要规范基金运作管理，优化投资项目选择机制，防止偏离政策目标、与民争利；二是原则上采取市场化方式遴选确定基金管理人，充分发挥管理人作用，调动管理人积极性；三是优化基金发展环境，鼓励取消基金及管理人注册地限制，鼓励降低或取消返投比例；四是规范监管行为，政府部门要充分尊重基金发展规律和项目投资特点，不以行政手段干预基金日常管理事务和具体项目投资决策。

破解“不敢投”等问题

尹西明认为，“耐心资本”与“容错机制”是《指导意见》的两大关键词，直指当前政府投资基金的痛点。

“耐心资本的本质是鼓励长期投资，尤其要支持技术成熟周期长、风险高的领域，如量子计算、具身智能、脑科学等。”尹西明说，过去，我国部分政府投资基金因考核周期短，仅为3—5年，且往往以单一项目成败或某一年度盈亏论英雄，所以倾向于跟投成熟项目，导致对高潜但早期的项目或创新型企业的识别与支持不足。《指导意见》强调优化考核周期和收益评价标准等，有利于引导资本“沉下去”，服务国家战略需求。

在介绍《指导意见》关于壮大长期资本、耐心资本的具体举措时，财政部有关负责人说，一是合理确定政府投资基金存续期，发挥基金作为长期资本、耐心资本的跨周期和逆周期调节作用。二是积极引导全国社会保障基金、保险资金等长期资本出资，壮大耐心资本。三是在需要长期布局的领域，政府投资基金可采取接续投资方式，确保投资延续性。四是优化政府出资比例调整机制，提振市场投资信心。对创业投资类基金，可适当提高政府出资比例。

尤其值得关注的是，在《指导意见》起草调研过程中，部分基金管理人反映基金缺乏容错免责机制，难以充分激发投资活力。

“为解决基金管理人‘不敢投’‘不敢退’‘怕担责’等问题，《指导意见》明确建立健全容错机制，从顶层制度层面为基金及管理机构‘松绑’，鼓励政府投资基金更好发挥作用，提高投资效率。”财政部有关负责人介绍，首先，《指导意见》遵循基金投资运作规律，容忍正常投资风险，优化全链条、全生命周期考核评价体系，不简单以单个项目或单一年度盈亏作为考核依据；其次，合理设置绩效目标，构建科学化、差异化、可量化的绩效指标体系，重点关注政策目标综合实现情况；最后，营造鼓励创新、宽容失败的良好氛围，鼓励建立以尽职合规责任豁免为核心的容错机制，完善免责认定标准和流程。

“容错机制是破解‘不敢投’的关键。”尹西明说，文件明确了尽职免责与违规操作的边界，既提出内控管理的违规行为、类型，又强调遵循基金投资运作规律，这将释放管理者的创新勇气，更有效地支持企业大胆创新，为科技创新和产业升级营造良好的金融环境。

不过，尹西明也提醒，容错边界还需进一步清晰厘清，避免走向“不敢用”或“滥用”两个极端；同时，还需配套建立科学的项目筛选与动态监控机制，确保风险可控。

防止投资同质化竞争

近年来，政府投资基金数量和规模稳步增长，在服务国家战略、推动产业升级、促进创新创业等方面发挥积极作用。不过，也存在一些政府投资基金投向同质化、个别地区盲目跟风设立基金等问题。

财政部有关负责人介绍，为更好发挥政府投资基金作用，提高基金投资效能，《指导意见》明确基金要找准定位，合理统筹基金布局，防止同质化竞争和对社会资本产生挤出效应。一是支持现代化产业体系建设，优化产业投资类基金功能。鼓励发展创业投资类基金，着力投早、投小、投长期、投硬科技。二是加强统筹，整合优化基金布局。鼓励国家级基金加强与地方基金联动，在前沿科技领域和产业链关键环节，结合地方资源禀赋，通过联合设立子基金或对地方基金出资等方式，形成资金合力。明确省级政府加强本地区基金统筹管理，加强对下级政府设立基金的指导。三是明确对基金设立的分级管理要求。县级政府应严格控制新设基金，财力较好、具备资源禀赋的县区如确需发起设立基金，应提级报上级政府审批。

尹西明认为，应加强顶层设计与差异化定位，建立全国性基金信息共享平台，健全分级分类和差异化绩效考核机制，强化区域协同与生态构建。

“国家层面应制定产业投资‘负面清单’，做到国家级基金和地方基金的互补设计和联动协同。如国家级基金应关注‘卡脖子’技术和前沿领域，地方基金则应聚焦本地资源和产业禀赋，避免重复布局。”尹西明说，要利用数智技术和平台，整合并共享各基金投资数据，动态监测热门赛道投资密度，及时预警过度集中风险，引导资本流向“冷门”但事关国家战略、现代化产业体系建设的关键领域。

尹西明还建议，针对政府基金的考核应降低短期财务回报权重，增加核心技术突破、产业链补链、未来产业布局等政策指标，鼓励投早、投小、投长期、投硬科技。此外，应推动基金与高校、科研院所、龙头企业共建创新联合体，通过生态赋能降低单一项目风险，实现科技金融与创新主体同频共振、区域发展和产业现代化互促并进。

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