政府投資基金是創新財政資金使用方式、支持產業發展和科技創新的重要政策工具。黨的二十屆三中全會明確，鼓勵和規范發展天使投資、風險投資、私募股權投資，更好發揮政府投資基金作用，發展耐心資本。

近日，國務院辦公廳印發《關於促進政府投資基金高質量發展的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），涵蓋基金設立、募資、運行、退出全流程，分八部分提出25條具體措施。

“《指導意見》的出台，是我國在‘十四五’與‘十五五’交匯期，深化科技金融供給側改革、加快科技創新引領新質生產力發展的重要舉措。”北京理工大學管理學院公共管理系主任尹西明說，其核心意義在於通過制度創新和政策體系優化，推動政府投資基金從“量”的擴張轉向“質”的提升。文件提出完善分級分類管理機制、加強統籌、強化內控建設等一系列措施，有利於形成“科技—金融—產業”良性循環，為加快科技創新和產業創新深度融合提供可持續的資本支撐。

平衡市場化與政策性

在尹西明看來，與以往政策相比，《指導意見》的進步性體現在三方面：系統性更強，突出市場化與政策性平衡，強調因地制宜、因產制宜、分級分類管理。

“文件不僅提出優化基金布局，還從募、投、管、退全流程規范運作機制，強調全生命周期管理，如要求加強投資前的戰略規劃、投資后的績效評估和風險防控，避免‘重設立、輕管理’。”尹西明解釋說。

《指導意見》提到“突出政府引導和政策性定位”，那麼如何把握好政府和市場的關系？財政部有關負責人表示，《指導意見》強調推動有效市場和有為政府更好結合，基金要聚焦重大戰略、重點領域和市場不能充分發揮作用的薄弱環節，吸引帶動更多社會資本，採用市場化方式支持創新創業和相關產業發展，提升基金專業化市場化運作水平。

該負責人說，一是要規范基金運作管理，優化投資項目選擇機制，防止偏離政策目標、與民爭利﹔二是原則上採取市場化方式遴選確定基金管理人，充分發揮管理人作用，調動管理人積極性﹔三是優化基金發展環境，鼓勵取消基金及管理人注冊地限制，鼓勵降低或取消返投比例﹔四是規范監管行為，政府部門要充分尊重基金發展規律和項目投資特點，不以行政手段干預基金日常管理事務和具體項目投資決策。

破解“不敢投”等問題

尹西明認為，“耐心資本”與“容錯機制”是《指導意見》的兩大關鍵詞，直指當前政府投資基金的痛點。

“耐心資本的本質是鼓勵長期投資，尤其要支持技術成熟周期長、風險高的領域，如量子計算、具身智能、腦科學等。”尹西明說，過去，我國部分政府投資基金因考核周期短，僅為3—5年，且往往以單一項目成敗或某一年度盈虧論英雄，所以傾向於跟投成熟項目，導致對高潛但早期的項目或創新型企業的識別與支持不足。《指導意見》強調優化考核周期和收益評價標准等，有利於引導資本“沉下去”，服務國家戰略需求。

在介紹《指導意見》關於壯大長期資本、耐心資本的具體舉措時，財政部有關負責人說，一是合理確定政府投資基金存續期，發揮基金作為長期資本、耐心資本的跨周期和逆周期調節作用。二是積極引導全國社會保障基金、保險資金等長期資本出資，壯大耐心資本。三是在需要長期布局的領域，政府投資基金可採取接續投資方式，確保投資延續性。四是優化政府出資比例調整機制，提振市場投資信心。對創業投資類基金，可適當提高政府出資比例。

尤其值得關注的是，在《指導意見》起草調研過程中，部分基金管理人反映基金缺乏容錯免責機制，難以充分激發投資活力。

“為解決基金管理人‘不敢投’‘不敢退’‘怕擔責’等問題，《指導意見》明確建立健全容錯機制，從頂層制度層面為基金及管理機構‘鬆綁’，鼓勵政府投資基金更好發揮作用，提高投資效率。”財政部有關負責人介紹，首先，《指導意見》遵循基金投資運作規律，容忍正常投資風險，優化全鏈條、全生命周期考核評價體系，不簡單以單個項目或單一年度盈虧作為考核依據﹔其次，合理設置績效目標，構建科學化、差異化、可量化的績效指標體系，重點關注政策目標綜合實現情況﹔最后，營造鼓勵創新、寬容失敗的良好氛圍，鼓勵建立以盡職合規責任豁免為核心的容錯機制，完善免責認定標准和流程。

“容錯機制是破解‘不敢投’的關鍵。”尹西明說，文件明確了盡職免責與違規操作的邊界，既提出內控管理的違規行為、類型，又強調遵循基金投資運作規律，這將釋放管理者的創新勇氣，更有效地支持企業大膽創新，為科技創新和產業升級營造良好的金融環境。

不過，尹西明也提醒，容錯邊界還需進一步清晰厘清，避免走向“不敢用”或“濫用”兩個極端﹔同時，還需配套建立科學的項目篩選與動態監控機制，確保風險可控。

防止投資同質化競爭

近年來，政府投資基金數量和規模穩步增長，在服務國家戰略、推動產業升級、促進創新創業等方面發揮積極作用。不過，也存在一些政府投資基金投向同質化、個別地區盲目跟風設立基金等問題。

財政部有關負責人介紹，為更好發揮政府投資基金作用，提高基金投資效能，《指導意見》明確基金要找准定位，合理統籌基金布局，防止同質化競爭和對社會資本產生擠出效應。一是支持現代化產業體系建設，優化產業投資類基金功能。鼓勵發展創業投資類基金，著力投早、投小、投長期、投硬科技。二是加強統籌，整合優化基金布局。鼓勵國家級基金加強與地方基金聯動，在前沿科技領域和產業鏈關鍵環節，結合地方資源稟賦，通過聯合設立子基金或對地方基金出資等方式，形成資金合力。明確省級政府加強本地區基金統籌管理，加強對下級政府設立基金的指導。三是明確對基金設立的分級管理要求。縣級政府應嚴格控制新設基金，財力較好、具備資源稟賦的縣區如確需發起設立基金，應提級報上級政府審批。

尹西明認為，應加強頂層設計與差異化定位，建立全國性基金信息共享平台，健全分級分類和差異化績效考核機制，強化區域協同與生態構建。

“國家層面應制定產業投資‘負面清單’，做到國家級基金和地方基金的互補設計和聯動協同。如國家級基金應關注‘卡脖子’技術和前沿領域，地方基金則應聚焦本地資源和產業稟賦，避免重復布局。”尹西明說，要利用數智技術和平台，整合並共享各基金投資數據，動態監測熱門賽道投資密度，及時預警過度集中風險，引導資本流向“冷門”但事關國家戰略、現代化產業體系建設的關鍵領域。

尹西明還建議，針對政府基金的考核應降低短期財務回報權重，增加核心技術突破、產業鏈補鏈、未來產業布局等政策指標，鼓勵投早、投小、投長期、投硬科技。此外，應推動基金與高校、科研院所、龍頭企業共建創新聯合體，通過生態賦能降低單一項目風險，實現科技金融與創新主體同頻共振、區域發展和產業現代化互促並進。

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