2017年中央经济工作会议对过去五年中国经济发展给予了高度肯定，强调党的十八大以来经济的发展为其他领域改革提供了重要物质条件，同时对明年经济发展目标和经济改革的重点提出了明确的要求。会议指出“推动高质量发展是当前和今后一个时间确定发展思路、制定经济政策、实施宏观调控的根本要求。”围绕推动高质量发展提出了八项重点工作，强调供给侧结构性改革要深化要素市场配置改革，重点在“破”、“立”、“降”。

破：破除无效供给，抓手在“僵尸企业”

2017年，我国钢铁、煤炭行业均提前超额完成了全年目标，钢铁8月底完成了全年5000万吨的目标，煤炭也在10月份完成了1.5亿吨的去产能目标。化解过剩产能有利于改善供需结构，但也存在层层加码、将去产能扩大化进而造成“误伤”的情况，使得供给迅速收缩，给大宗商品和原材料价格带来大幅波动。

2017年中央经济工作会议指出“大力破除无效供给，把处置僵尸企业作为重要抓手，推动化解过剩产能”。会议明确了2018年化解过剩产能的抓手不再是简单的“量的指标”，而更关注企业的经营实际。僵尸企业往往是长期亏损或资不抵债，其生产的产品已经无法靠市场力量消化，但还依赖银行贷款或政府补贴，消耗社会资源，维持生产的企业。这样的企业如果不能及时转型或退出，将大大降低资源的配置效率、削弱经济的自我循环能力，延缓产业结构调整的进度。以僵尸企业为抓手，回归了化解过剩产能的初心。对于缺乏长期盈利能力、产能落后的僵尸企业，应坚决“断血”，参与市场的优胜劣汰；对于环保达标、产品仍有市场需求的企业，不为了完成产能指标而人为提高标准令其减产、停产。让僵尸企业回归市场，让市场在去产能的过程中发挥调节作用。

在这个过程中，第一，鼓励僵尸企业的更新改造。在供给升级过程中，老化供给可以通过破产清算的形式退出，也可以通过与新供给相结合或产业的兼并重组提高其供给创造的能力。从产业来看，有很多新供给是在老供给的基础上更新改造而来。比如欧洲的主要汽车生产厂商，在起步初期是由自行车厂商给轮制人力车加上了燃油动力，进而逐步转型升级而来的。

第二，鼓励收购兼并而不是简单合并。通过行政手段，简单把亏损的和不亏损的老供给进行简单的合并，虽然也能够解决一时困难，实现一定的协同效应，但是并不能带来生产效率的提升。但如果老产业能够被新供给产业收购或兼并，这不但将减少企业退出的社会冲击，而且还可以提升要素的生产效率，优化市场资源配置。

第三，僵尸企业的转型或退出，不可避免会造成阶段性、结构性失业，政府要完善社会保障和就业培训机制，重视社会政策的托底作用，做好失业人员再就业培训工作，通过“授人以渔”为失业人员再就业提供有效的引导和帮助。

立：引导要素向新供给、新动能产业转移

中央经济工作会议强调“大力培育新动能，强化科技创新，推动传统产业优化升级，培育一批具有创新能力的排头兵企业。”仅把过剩产能关了或停产、限产，还算不上供给升级；只有当生产要素，比如土地、劳动、资本、技术、管理转移到新供给、新动能领域中，有“破”有“立”，才能使产业转型真正见到成效。

在培育新供给、新动能方面，一方面要打通要素市场。比如通过合理降低交通、医疗、教育等行业的准入门槛，使土地、劳动、资金、技术、管理等要素能够在行业与行业合理流动，提升资源的配置效率。再比如，通过营造良好的创业创新和转型升级的制度软环境，实现要素从老产业到新经济的转移。

另一方面，在培育新动能的过程中，政府要起到“孵化”而不是“规划”作用。当政府为创新和发展创造了良好条件、市场在资源配置中发挥决定作用时，微观经济主体自然会通过技术创新、商业模式创新，对生产要素进行革命性重组，创造出新的供给和新的需求。比如华为、大疆、腾讯、阿里巴巴等，都是这样诞生的，并不是政府规划出来的。很多类似于北京中关村科技园区这样的地方，具备良好的区位优势、成熟的人才和劳动力市场、良好的金融支持、税收和其他政策支持，孵化了一批又一批新供给，成为结构性改革和供给升级中的代表模式。

降：降低实体经济成本的三个着力点

中央经济工作会议强调“大力降低实体经济成本”，降成本将直接提升企业的投资回报率，有效激发企业家的创新精神和创业热情，有利于在短期内释放新供给、新动能形成和扩张的潜力。降低实体经济成本需把握三个着力点：

第一，通过用工制度改革、土地制度改革、金融科技创新等提高要素供给效率，降低企业生产经营成本。通过提高劳动的供给效率、降低人工成本；提高资源的供给效率、降低地租和资源的供给成本；提高金融的供给效率、降低资金成本；通过技术创新和制度创新提高经济的内生增长动力，提高创新效率、降低技术成本，提高管理效率、降低制度成本，进而切实降低企业的要素成本。

第二，深化简政放权、放管结合、优化服务，降低制度性交易成本。行政管制的目的一般是为了保护公众福利，保证特定产品或服务的供给质量。然而，行政的力量一旦通过资格认证、项目审批、定价权控制、地区经营控制等方式，取代了市场的力量往往由于限制了自由竞争而产生南辕北辙的效果，尤其那些年代久远、没有根据经济发展情况及时调整的行政管制措施，往往反而成为降低供给效率的原因，造成有效供给减少，提升供给成本。通过深化放管服，放松行政管制，减少不必要的行政收费，不断提高政府效能，是降低制度性交易成本的必然要求，也是培育发展新动能、促进经济提质增效升级的迫切需要。

第三，通过放松行政垄断，降低垄断资源和服务的供给成本。中央经济工作会议指出“深化电力、石油天然气、铁路等行业改革，降低用能、物流成本。”打破行业垄断，有利于降低实体经济的成本，但需要针对不同行业采取对应的改革路径。比如对于具有战略重要性的行业——如能源，国家进行一定控制有其合理性和必要性，对于这些行业需要的是提升企业管理效率；而对于产品垄断和交易垄断，应该放开市场限制，引入竞争机制，降低供给成本；对于价格垄断的行业，则可以考虑适当拆分新设。

2018年是改革开放40周年，也是深化供给侧结构性改革的攻关之年。中央经济工作会议明确了明年改革的着力点，只有深入贯彻和落实中央经济工作会议的精神，以“破旧、立新、降成本”作为要素市场改革的重点，把要素市场作为供给侧结构性改革的主战场，提高全要素生产率，才能充分释放供给侧潜力，推动中国经济高质量发展。（作者系万博研究院新供给经济学中心主任）

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