我國城鎮化率由53.1%上升到64.7%，1.8億左右農村人口進城成為城鎮常住人口，城鎮新增就業年均超過1300萬人……新型城鎮化戰略實施以來，一幅以人為本、四化同步、優化布局、生態文明、文化傳承的中國特色新型城鎮化壯美畫卷正徐徐鋪展。

近年來，新型城鎮化進程加速推進。前不久，國家發展改革委會同有關部門制定的《“十四五”新型城鎮化實施方案》(以下簡稱《方案》)，明確了“十四五”時期推進新型城鎮化的目標任務和政策舉措。

記者注意到，這是繼2014年我國出台首個新型城鎮化規劃——《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》后，面向2035年的新一輪新型城鎮化的“路線圖”。《方案》出台的背景和意義是什麼？將帶來哪些機遇？

多位專家學者均表示，新型城鎮化既是“兩新一重”建設的重要內容，也是內需最大潛力所在，通過新型城鎮化帶動擴大有效投資，將為穩增長帶來更多新動能。

實現城鄉融合發展

著力推進農業轉移人口市民化

在各項舉措中，我國城鎮化率是備受關注的一個話題。

《方案》提出，到2025年，全國常住人口城鎮化率穩步提高，戶籍人口城鎮化率明顯提高，戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率差距明顯縮小。

此前，國家發展改革委印發的《2022年新型城鎮化和城鄉融合發展重點任務》，提出了今年我國將堅持把推進農業轉移人口市民化作為新型城鎮化首要任務，重點針對存量未落戶人口深化戶籍制度改革，健全常住地提供基本公共服務制度，提高農業轉移人口融入城市水平。

對此，國家地理空間信息中心主任申兵表示，《方案》就推進城鄉融合發展設置專篇，強調要堅持以工補農、以城帶鄉，以縣域為基本單元、以國家城鄉融合發展試驗區為突破口，逐步健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，為加快構建“十四五”時期城鄉融合發展新格局指明了具體路徑。

申兵認為，促進各類生產要素在城鄉間雙向自由流動和平等交換，是打破城鄉二元結構的關鍵。重點要改變資源由農村單向流出的局面，引導先進要素支持農業農村現代化建設。一是“人”的方面要積極引導城市人才入鄉發展﹔二是“錢”的方面要拓寬鄉村建設多元化融資渠道﹔三是“地”的方面要穩步推進農村土地制度改革。

縮小城鄉居民收入差距是實現全體人民共同富裕的內在要求。對此，申兵建議，要以多渠道增加農民收入為關鍵，通過城鄉融合發展帶動農村居民的獲得感、幸福感、安全感持續提升。

一是完善促進農民工資性收入增長環境。健全農民工輸出輸入地勞務對接機制，加強勞務品牌建設，提高農民進城務工收入。

二是健全農民經營性收入增長機制。大規模開展高素質農民培訓，建立農產品優質優價正向激勵機制，發展農民合作社和家庭農場，引導龍頭企業與農民共建農業產業化聯合體，讓農民分享加工銷售環節收益。

三是建立農民財產性收入增長機制。深化農村集體產權制度改革，創新農村集體經濟運行機制，推動“資源變資產、資金變股金、農民變股東”，增加農民財產性收入。

四是強化農民轉移性收入保障。結合深化糧食收儲制度改革，健全農民直接補貼政策，保障農民種糧收益。

有序培育現代化都市圈

健全城市群和都市圈協同發展機制

城鎮化是現代化的必由之路。“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要提出“十四五”時期“常住人口城鎮化率提高到65％”的目標，並對“提升城鎮化發展質量”作出重要部署。

中國宏觀經濟研究院國土開發與地區經濟研究所所長周毅仁表示，《方案》在科學把握“十四五”時期城鎮化發展面臨的問題挑戰和機遇動力基礎上，明確了“十四五”時期優化城鎮化空間布局和形態的方向重點，將有力支撐以人為核心新型城鎮化戰略目標的實現。

當前，我國城鎮化已經進入“下半場”，處於城鎮化快速發展中后期向成熟期過渡的關鍵階段。在周毅仁看來，這一時期，依托超大特大城市輻射帶動周邊市縣共同發展、培育形成現代化都市圈，是加快轉變超大特大城市發展方式、破解“大城市病”的有效途徑，也是促進城市群一體化發展的重要支撐。

“培育都市圈是一項系統工程，也是一項長期任務。”周毅仁舉例稱，南京、福州、成都、長株潭、西安相繼獲批國家級都市圈，同城化建設任務扎實推進並取得積極成效，對遏制部分城市延續虹吸大於輻射路徑發揮了積極作用。他強調，但我國都市圈發展還處在起步階段，要順應規律，把握好方向、重點、時序，避免超越發展階段盲目建設。

《方案》明確了“十四五”時期培育現代化都市圈的要求，為各地開展都市圈建設提供了遵循。

其中，在發展方向上，要求依托超大特大城市或輻射帶動能力強的大城市帶動周邊城鎮共同發展。對此，周毅仁認為，這實際上明確了培育都市圈的前提是中心城市已經進入自身要素成本高、人口產業出現外溢的發展階段，通過培育都市圈，形成大中小城市和小城鎮協同發展的格局。

在空間范圍上，要求都市圈要以1小時通勤圈為基本范圍。“這意味著中心城市和周邊地區要有較強經濟社會聯系，都市圈范圍不宜過大。從發達國家經驗看，紐約、東京、倫敦、巴黎等都市圈面積大多在2萬平方公裡左右。”周毅仁說。

另外，在重點任務上，周毅仁強調，《方案》提出都市圈培育發展應強化中心城市輻射帶動周邊作用，而不是虹吸擠壓中小城市，要緊緊圍繞同城化方向，推動基礎設施互聯互通、產業發展梯次分布、公共服務便利共享等重點領域上取得扎扎實實的進展。

優化城鎮規模結構

促進大中小城市和小城鎮協調發展

優化城鎮規模結構是完善城鎮化格局的重要內容。

國家發改委國土開發與地區經濟研究所副研究員、博士李沛霖表示，近年來，通過培育城市群和都市圈，我國大中小城市和小城鎮發展總體上更加協調，但伴隨著部分超大特大城市人口快速集聚，城鎮規模結構“頭重腳輕”問題有所顯現。

李沛霖稱，一方面，部分超大特大城市人口規模持續增長、人口密度持續提高，城市治理存在難度增大、風險隱患增多等因素﹔另一方面，相當一部分大中城市產業支撐不強、功能品質不高，不少縣城和小城鎮在基礎設施、公共服務等方面存在弱項短板，人口和產業吸引力不足。

對此，《方案》堅持系統觀念，對推動大中小城市和小城鎮協調發展作出指引。

李沛霖認為主要包含兩個層面：一是要求超大特大城市統籌兼顧經濟、生活、生態、安全等多元需要，科學確定城市規模和開發強度，合理控制人口密度，有序疏解非核心功能和過度集中的資源，實現組團式發展，加強城市治理中的風險防控，積極破解“大城市病”﹔二是要求提升大中城市功能品質，增強小城市發展活力，推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，分類引導小城鎮發展。

與此同時，綜合交通運輸網絡對優化城鎮化空間格局發揮著重要的引導和支撐作用。

李沛霖介紹，近年來，我國交通基礎設施建設取得長足進步。目前，“八縱八橫”高鐵網對50萬人口以上城市的覆蓋率達到89.9%，全國鐵路網對20萬人口以上城市的覆蓋率達到99.1%。他同時指出，但也要看到短板弱項仍然存在，特別是對支撐城市群和都市圈發展具有重要作用的城際鐵路、市域（郊）鐵路與發達國家相比還有差距，軌道上的城市群和都市圈建設仍有較大空間。

對此，《方案》提出基本貫通綜合運輸大通道，提高鐵路和高速公路城市覆蓋率，加快推進京津冀、長三角、粵港澳大灣區等城市群城際鐵路和市域郊鐵路建設，優化完善機場布局，推動新建樞紐布局立體換乘設施，實施既有樞紐換乘設施便捷化改造等任務。

此外，李沛霖還表示，《方案》也明確了到2025年新增城際鐵路和市域郊鐵路運營裡程3000公裡，基本實現主要城市間2小時通達等目標，使得綜合交通運輸網絡優化更加有的放矢。

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