近年來，許多城市的老小區、舊街道悄然發生著變化，有的甚至搖身一變成為懷舊街區。為促進老舊樓盤綠色發展、持續提升城市居民幸福感，近日，自然資源部發布《自然資源部關於開展低效用地再開發試點工作的通知》（下稱《通知》），針對城中村等老舊用地利用粗放問題開展盤活利用工作，在配套設施、智慧化社區、引商增值等方面打造安居新生活。

老舊小區換新顏，居民生活幸福指數也在提高。“《通知》將針對過去的矛盾與問題展開科學統籌和專項規劃，可持續、漸進性地盤活城鎮低效用地，探索出一條讓群眾受益的城市化道路。”相關專家在接受人民網採訪時表示，不同於過去面向農田和閑置地塊的新增用地開發，本次將針對過去沉寂的城中村、老舊小區等存量用地展開創新盤活，為基層社會治理注入新活力。

因地制宜開發老舊用地

對低效用地進行再開發，各地也在積極進行探索。從實踐效果來看，山東青島連續開發利用土地3萬余畝、落地項目146個﹔廣東省自2009年起開展舊城鎮、舊廠房、舊村庄（“三舊”）改造，全省累計納入“三舊”范圍的土地面積281.4萬畝﹔廈門通過“金包銀”工程探索出就地城市化的“舊村改造”模式。

眾多高效、可持續的實踐項目，為我國的低效用地再開發積累了寶貴經驗。

老城更新引領綠色發展。作為東北老工業基地的沈陽，是我國鑄銅鑄鐵的“主力軍”。然而，曾經遍布城區的化工廠和大煙囪，使沈陽陷入嚴重的空氣質量及生態治理問題。如今，通過將中國綠發等新能源產業引入城建，結合工廠搬遷、減排等一系列再開發措施，推動了沈陽從工業文明時代裝備制造的“優秀生”蝶變為生態文明時代綠色低碳高質量發展的“模范生”。

“在政策落地過程中，存在規劃協同性不夠、低效用地退出機制不健全、利益協調機制不完善、歷史遺留問題處理難度大等問題。”國家發改委國土開發與地區經濟研究所研究員、國土規劃研究室主任黃征學表示，目前的低效用地再開發政策在實施過程中仍然存在不少問題，老舊地區改造工作需探索更符合群眾需求的落實方式。

如何在地方政策規劃、原有住房拆遷、社區居民服務等方面進行改善，一直是備受關注的話題。“在加強各類規劃銜接的同時，需強化協同，完善低效用地退出機制和利益協調機制。”黃征學表示，要構建土地全生命周期管理新機制，分類、分階段處理歷史遺留問題，推進多方式、多主體、多業態供地，改善城中村面貌，提高土地節約集約利用水平。

提高土地集約利用水平

在深入調研與實地考察后，自然資源部擴展規劃了包括北京、上海、成都等43個試點城市，積極探索低效用地再開發工作的部署與實施。

業內專家表示，現有土地管理政策多是以農田或閑置土地開發的新增建設用地為主的，針對存量建設用地盤活利用的土地和規劃政策體系尚未形成。針對這種轉變，本次試點將對土地供應方式、地價政策工具和存量資源轉換利用機制做出相應調整。

低效用地的供應方式也將在眾多試點城市進行擴展，例如鼓勵原土地使用權人改造開發，實施舊村居改農家樂、舊城鎮改度假小鎮等﹔完善存量用地的地價政策、因地制宜公示地價，在市場估價的基礎上對改造用地進行公開定價﹔建立競爭性准入機制，在公開網站對“城中村”等改造項目展開項目競爭性磋商，遴選符合開發需求的合作單位。

黃征學表示，《通知》聚焦低效用地再開發中的矛盾和問題，結合土地利用未來的發展方向，在規劃統籌、收儲資金籌措、混合用地供應、地價款確定方式、土地增值收益分享、存量建筑用途轉換等方面都提出探索要求，對調動各類主體參與存量建設用地開發、提高土地節約集約利用水平、推動城鄉發展從增量依賴轉向存量挖潛等方面都具有重要意義。

重視“零星用地”與騰退工作

“零星用地”是指低效用地周邊的邊角地、插花地等分散性區域，整合開發“零星用地”，將推動構建更高效、可持續的土地利用方式。通過建設創新創業、教育科研、休閑商業等用地，“零星用地”整合將成為完善城市空間與功能的附屬地塊。在此基礎上，建設公園綠地、停車場、社區服務中心等為公共利益開發的用地，允許以成片開發方式實施征收，建設出一條可持續的再開發道路。

為探索低效用地再開發，舊商鋪、城中村等低效用地的騰退拆遷也是必要工作。對此，黃征學表示，為平衡好再開發和城市歷史文化之間的關系，需要強化歷史文化名城保護發展規劃和城中村改造片區規劃或設計方案的銜接，明確改造的范圍、改造的內容和改造的方案，同時，結合改造地自身實際，注入更多歷史文化元素。

在尊重城市歷史文化的基礎上，《通知》對拆遷、騰退住房的收益分享機制進行了完善。舊城改造過程中將探索完善土地增值收益分享機制，完善原土地權利人貨幣化補償標准，拓展實物補償的途徑。在政策實施過程中，將更重視拆遷房屋的估價及原使用權人補償，並探索產權調換等實物補償的方式。

“在推動全國低效用地再開發的過程中，保障發展空間和促進城鄉內涵式發展的同時，也應盡量減少耕地和生態用地的佔用，維護國家糧食安全和生態安全。”黃征學說。（楊易嘉對本文亦有貢獻）

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