國土空間規劃是各類開發、保護、建設活動的基本依據。城鎮開發邊界是“三區三線”重要組成部分，城鎮開發邊界怎麼劃、怎麼管、成果怎麼落地，既是當務之急，也是長遠之計，需要落好“關鍵子”。

自然資源部印發《關於做好城鎮開發邊界管理的通知（試行）》（以下簡稱《通知》），為堅決維護“三區三線”劃定成果的嚴肅性和權威性、推動城鎮開發邊界劃定成果精准落地有序實施、統籌做好規劃城鎮建設用地安排、嚴格規范城鎮開發邊界的全生命周期管理提供了基本遵循。

科學劃定開發邊界 推動城鎮發展“內涵式提升”

何為城鎮開發邊界？城鎮開發邊界是在國土空間規劃中劃定的，一定時期內因城鎮發展需要，可以集中進行城鎮開發建設，完善城鎮功能、提升空間品質的區域邊界，涉及城市、鎮和各類開發區等。

記者梳理發現，作為“三區三線”的重要組成部分，城鎮開發邊界在《全國國土空間規劃綱要（2021-2035年）》等政策文件中均有所體現，是調整經濟結構、規劃產業發展、推進城鎮化不可逾越的紅線。

城鎮發展高度依賴土地，但空間的無序性擴張和粗放式蔓延往往會帶來環境污染、交通堵塞、擠佔耕地等更多問題。要想實現高質量發展，就要讓城鎮土地從量的增長轉為質的提高，將有限的資源集中在特定的區域內，節約集約用地、激活發展活力。

自然資源部國土空間規劃局副局長楊浚表示，劃定城市、鎮以及各類開發區的城鎮開發邊界，既需要尊重自然地理格局，統籌農業、生態、城鎮空間布局，也必須避讓資源環境底線、災害風險、歷史文化保護等限制性因素，嚴控新增建設用地，統籌利用增量、有效盤活存量，促進空間資源的精准高效配置。

目前，各省市縣國土空間總體規劃均已形成結果，為優化國土空間格局、提升城鎮品質、促進城鎮高質量發展提供了堅實的規劃支撐。

落實劃界成果 規范城鎮開發邊界全生命周期管理

劃界成果如何落實、如何管好？《通知》為解決城鎮開發邊界從“怎麼劃”轉向“怎麼管”的問題提供了具體指引。

《通知》提出，在優先劃好劃足耕地和永久基本農田保護紅線、應劃盡劃生態保護紅線的前提下，各省份按不超過2020年現狀城鎮建設用地總規模的1.3倍控制城鎮開發邊界范圍。

《通知》強調，如果城鎮開發邊界發生變化，省級自然資源主管部門應及時向自然資源部匯交數據，檢驗合格納入國土空間基礎信息平台和國土空間規劃“一張圖”實施監督信息系統並反饋省級自然資源主管部門后，方可作為規劃管理、用地用海審批的依據。

“未來，自然資源部將按照‘一張底板、一個平台、一套數據’要求，加快推進‘坐標一致、邊界吻合、上下貫通’的全國國土空間規劃‘一張圖’建設，依托國土空間規劃‘一張圖’實施監督系統和監測網絡，實現各級規劃編制、審批、修改、實施全過程在線管理，從而提升國土空間規劃管理的效率和精確性。”楊浚說。

 保留開發邊界靈活性 為未來發展預留合理空間

“國土空間規劃管理既要體現嚴肅性，守住了工作底線，也給予了地方一定的靈活性，增強規劃解決實際問題的能力。”楊浚說。

《通知》強調，城鎮建設用地規模和城鎮開發邊界擴展倍數不能突破，但又預留了靈活調整的空間。根據經濟社會發展需求，城鎮開發邊界內因國家和省重大戰略實施、重大政策調整、重大項目建設等六種情形可進行局部優化﹔城鎮開發邊界外可結合城鄉融合、區域一體化發展和旅游開發、邊境地區建設等合理需要，規劃布局具體特定選址要求的零星城鎮建設用地。

從數據上看，《通知》提出，在增量用地使用上，要分階段、按比例為“十五五”“十六五”期間留下不少於35%、25%的增量用地空間﹔在年度增量用地使用規模上，在為每年保留五年平均規模的80%的前提下，允許其余部分用於年度間調劑，但不得突破分階段總量控制。

楊浚表示，在合理范圍內提前規劃未來發展空間，體現了城鎮開發邊界管理“守住底線、有序實施、留有彈性、上下貫通”的基本原則，提升了城鎮開發邊界執行的可操作性，增強了城鎮的可持續發展能力。（實習生郭婧對此文亦有貢獻）

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