环保督查中的停业整改 洱海客栈该往何处去？

　　导读

　　2018年6月13日，大理市政府发布《大理市乡村民宿管理办法(试行)》，规定蓝线和绿线区域禁止乡村民宿客栈发展。

　　洱海西路，大理古城以北，微凉的秋风中，西风瘦马海景酒店的招牌立在路边，客栈房门上贴着“保护洱海 自行停业”的封条。

　　此时，正值国庆期间，不断有游客逗留于客栈门口的湖岸拍照，喧嚣声衬得屋内越发冷清。

　　这一家客栈的主人是李士富和他的妻子。彼时，李士富的妻子正戴着只露出两只眼睛的遮阳帽，搬个小板凳坐在门口守着沿岸的拍照道具，每当有游客经过便开始招徕起来。

　　她告诉21世纪经济报道的记者，从去年开始，客栈开始停业整顿，尤其是今年“三线”划定政策的颁布，其部分宅基地处于划定的绿线(洱海水生态保护区核心区的重点管控区)内而被告知违规部分要拆迁。

　　这一客栈的命运，与洱海的环保层层加码息息相关。据大理环境保护局数据显示，2014年地表水符合Ⅲ类水质标准及以上的监测点占比首次降到60%以下。而2014年正好是环洱海流域客栈数量爆发式增长时期。

　　如何“治水”成为摆在当地政府面前的一道难题。大理州人民政府对客栈的监管力度逐年加强，直至2017年推出史上最严治理令全面关停整治。与客栈整治同时进行的，还有“三线”划定生态搬迁、环湖截污治污工程建设、农业面源污染防治三大重点攻坚战。

　　“旅游资源可以被兑现的时候，就会出现小规模私有资本的无序投资，出发点往往不会考虑生态效益，而政府需要更长远规划使其能可持续发展，由此造成的矛盾是很普遍的。”10月5日，中国社会科学院城市发展与环境研究所副研究员张莹向21世纪经济报道记者表示，怎样将这种矛盾最小化从而实现生态效益的最大化，这考验了地方政府的治理能力。

　　今年10月22日，据生态环境部官网的消息，中央第六环境保护督察组向云南省反馈“回头看”及专项督察情况时指出，洱海生态整改的主要问题有，洱海周边旅游发展管控不到位、洱海流域非煤矿山破坏生态、洱海水质近年来呈下降趋势等几方面问题。

　　针对未来的措施，上述反馈指出：强力整治洱海流域农村建房和餐饮客栈经营活动，积极规范和引导洱海流域旅游产业发展，遏制洱海水质高锰酸盐指数上升的趋势。

　　从“大力鼓励”到“只减不增”

　　洱海，位于云南大理郊区，为云南省第二大淡水湖，南北长40.5公里，东西宽3-9公里，是大理“风、花、雪、月”四大名景之一。

　　正值国庆期间，洱海月下，双廊古镇沿湖一线灯火荧荧。这几年，这些客栈的发展，经历了从“野蛮生长”到“限制增长”的一个阶段。

　　2011年，大理市政府以《大理旅游综合改革全面启动二次创业生机无限》为题发表公告，里面提到“我市大力鼓励旅游特色客栈的建设和发展，目前，一批高端酒店、国际知名品牌酒店已在大理建成和在建”。当时，正是大理大力发展旅游产业的初期，一批客栈快速的建成。

　　10月5日，一位2010年便在大理双廊镇洱海旁开客栈的老板向21世纪经济报道记者回忆道，“我们是双廊第一批客栈老板，那时候双廊只有十几家客栈。当时是因为这里舒服，开客栈只是为了补贴家用，在这过生活。”

　　上述民宿老板表示，双廊镇的客栈数量和客流量一直呈上升态势，尤其是在2014年电影《心花路放》上映后更是呈爆发式增长。“不过，从2015年开始政府整治力度加大，2016年年底规定‘只减不增’，不允许新增客栈。”

　　然而，根据生态环境部的数据，2015年、2016年大理市审批环洱海拆旧建新高达4713户，为餐饮客栈无序发展推波助澜，导致大量生活污水直排环境。

　　此外，据上述客栈老板回忆，在整顿开始前，环洱海的客栈80%牌照都不齐全。

　　根据生态环境部的数据，截至2017年4月，洱海流域核心区内共排查在建违章建筑1084户、餐饮客栈2498户，其中1947户证照不齐。违章建筑和违规餐饮客栈，侵占大量洱海湖滨带，损害洱海生态环境。

　　客栈的环保设施也急需“补课”，地方政府对客栈的要求从一开始安装化粪池、污水处理设备到要求办齐营业所需的六证，最终于2017年3月31日发布了史上最严洱海治理令——《大理市人民政府关于开展洱海流域水生态保护区核心区餐饮客栈服务业专项整治的通告》。

　　上述公告中称，要求自通告发布之日起30日内，整治范围内的所有餐饮、客栈经营户一律自行暂停营业，接受核查。

　　据大理市人民政府官网最新消息，国庆节期间大理市洱海保护核心区餐饮客栈复业已达80%以上。不过，记者一路走访的喜洲镇5家沿湖民宿里，只有1家因为未在拆迁区域内而复业，其余4家均处于停业拆迁评估阶段。

　　某复业的客栈老板向记者表示，客栈现在的污水全部是通过市政管网排到污水厂的，此前停业了一年多就是因为政府在铺设截污管道。据悉，目前复业的客栈需办理营业执照、税务登记证、排污证、卫生许可证、消防证、特种行业经营许可证等六个证以及金硅系统。

　　“国家层面的政策都是概念性的顶层设计，需要地方政府对当地环境做了研究、程序审批之后进行管理，对每条线制定细化的方案。”张莹认为，“就当地政府而言，推动这样大规模的环保治理举措也是牺牲了部分经济收入。只要其间把不利的影响控制到最低，未来所获得的生态收益势必会覆盖损失。”

　　数据显示，2017年大理州全年旅游业总收入647.75亿元，占全州生产总值的60.7%，在2012年时该占比仅为29.1%。如今，旅游业已成大理州国民经济支柱产业。

　　民宿该往何处去？

　　根据大理州政府工作报告，2017年洱海暂时关停2498家餐饮客栈，拆除违法建筑10万平方米。同年，洱海环湖截污一期工程完成主管建设95%、新建村落污水处理系统37个、化粪池4.2万个、生态库塘139个。经过此番“壮士断腕”般的治理后，2017年大理州地表水符合Ⅲ类水质标准及以上的监测点总计占比70.18%，比2016年上升了17.12个百分点。

　　但是，生态环境部指出，2017年，洱海部分污染物年均浓度较2015年上升，其中总磷上升27%，化学需氧量上升11%，总氮上升10%，综合营养状态指数上升8%，藻类细胞数上升68%，高锰酸盐指数上升9%。2016年和2017年，洱海水质类别均评价为Ⅲ类，连续两年未达到水环境功能区Ⅱ类水质要求。

　　对洱海包括客栈在内的旅游资源进行治理，并非是一个结束，反而刚刚进入深化阶段。

　　10月初的大理阴晴不定，21世纪经济报道记者漫步于洱海湖边，随处可见张贴的环保标语、主要入湖沟渠河湖长制公示牌以及正在作业的环境管理员。

　　此时，评估公司和拆迁工作小组的人员正穿梭于环洱海边的搬迁户家中，忙着评估拆迁部分的货币补偿金额与劝说村民签订《大理市环洱海流域湖滨缓冲带生态修复与湿地建设工程搬迁补偿安置协议》。

　　在这背后，是大理州人民政府调整了客栈发展思路，按照“三线”来规划客栈发展。

　　今年5月30日，大理州人民政府新闻办公室召开新闻发布会，对大理市洱海生态环境保护“三线”划定工作情况进行通报。会上表示，今后将在蓝线、绿线和红线保护区域实施洱海流域湖滨缓冲带生态修复与湿地建设工程，项目建设用地依法有偿征收，项目范围内土地房屋有序腾退，涉及的建筑物、构筑物及附属设施、零星林果木等依据相关规定补偿。

　　据悉，蓝线即洱海湖区界线，绿线即洱海湖滨带保护界线，红线即洱海水生态保护区核心区界线。2018年6月13日，大理市政府发布《大理市乡村民宿管理办法(试行)》，规定蓝线和绿线区域禁止乡村民宿客栈发展。

　　据21世纪经济报道记者了解，涉及到位置处于蓝线和绿线区域内的客栈，可能高达上百家，而相应的拆迁工作推行得并不算非常顺利。拆迁工作小组某组长向21世纪经济报道记者表示，自己负责的拆迁区域进展情况“比较恼火”，评估公司人手不够，且评估价格达不到老百姓心里预期的价位。

　　客栈老板们也有希望：一方面，有的对拆迁补偿的金额抱有更高预期；另一方面，有的则认为，洱海的游客数量大幅减少受到客栈治理的影响。这从今年“十一”黄金周，部分客栈住客未满一半可窥一斑。

　　10月17日，中国人民大学法学院环境资源法研究所主任周珂在接受21世纪经济报道记者采访时分析称，国家的层面没有出台过这种蓝、绿、红线制度，这应当是地方结合本地情况制定的，作为一种探索本身具有积极的意义。但是他提出，制度规定应该合理。

　　目前，大理州人民政府在平衡洱海的生态环境与旅游发展上，正在不断做尝试。

　　“现在很多地方做的已经违背民宿的本意了，严格意义上新建的都不是民宿。”10月18日，北京联合大学旅游研究院副院长张凌云向记者表示，乡村旅游应当是把当地的乡村资源、乡村文化开发出来，在原有的基础上提质升级，民宿的建设应该是把当地闲置的民居利用起来，对民宿主进行培训和规范。

　　他认为，发展乡村旅游有助于倒逼农村服务业与环保设施的快速发展，但是要避免把乡村旅游作为一种投融资的手段、跑马圈地搞大开发。

　　李士富家门前，铺设完环湖截污管道的环海路面还没来得及铺平修整，路上每走几米都能看到凸起来的井盖，汽车颠簸着驶过，后面扬起的黄色灰尘模糊了行人视线。一位在此工作的洱海环境管理员李大叔跟记者聊起当初洱海边还是沙滩的时候，好多村民会在此洗衣。

　　洱海，这一“高原明珠”，正在经历一场缓慢的重生。

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