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已經退出的宅基地,可滿足未來十到十五年新建房所需

余江宅改(人民眼·農村宅基地改革)

本報記者 吳齊強 卞民德
2017年07月07日09:08 | 來源:人民網-人民日報
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  圖①圖②:余江縣平定鄉蘭田宋家村一角宅改前后對比。
  資料圖片

  余江縣中童鎮坂上潘家村宅改后俯瞰。
  新華社記者 周 密攝

 

  拆了老宅院,惹毛了丈母娘,難聽的話連珠炮般砸過來,躲都沒地兒躲。

  今年端午節,平定鄉洪萬村黨支部書記夏早元過得挺糟心。雖已時過兩個多月,但再經過老宅院那塊地兒,他心裡還是會不舒服。

  不過,夏早元還得接著干,不僅要拆丈母娘家的、自家的,還要拆村裡其他鄉親家的。

  這跟捅馬蜂窩沒啥兩樣。在農村,有兩件事不能干:一是挖人祖墳,二是拆人房子。誰要敢動這兩樣,就算脾氣再好的人,也會急紅眼。

  可不動,也有問題。趕上兒大當婚,沒有宅基地,新房咋建?政府也有難處,不是不想批,而是沒地方批。不少村庄核心區域,盡是無人居住的舊房,有的荒廢數十年,可房主不拆不退,誰也沒轍。無奈之下,新房爭相擠佔糧田﹔村庄就像攤大餅,面積越來越大。隨之而來的,則是村庄整體環境臟、亂、差,公共設施無法建設,甚至沒一條像樣的村道。

  不動,是維護農民權益﹔動,也是維護農民權益。關鍵在於怎麼動,動得合不合理、公不公平。

  2015年,全國15個縣被賦予探路農村宅基地制度改革的使命。地處贛東北的江西省余江縣,歷史上以成功組織發動群眾消滅血吸虫病,讓毛澤東同志欣然命筆,寫下《送瘟神》詩作著稱,此次又被賦予新的改革重任。截至目前,全縣1040個自然村累計退出宅基地27530宗3788畝。這意味著,未來10到15年內,余江農民再也不用為新建房所需的宅基地發愁。有意思的是,其中22299宗2887畝屬於無償退出,也就是說,不僅拆了房,還不用補償。

  “紅雨隨心翻作浪,青山著意化為橋。”這場涉及30余萬余江農民的改革,又傳佳音。曾被丈母娘咒罵的夏早元,也成了群眾刮目相看的好干部。截至目前,余江宅改已近尾聲,未引發一起到省到京信訪案件。在國土資源部的相關會議上,余江縣多次作典型發言,並獲積極評價。

  個中緣由,還須走進余江,細細品讀。

  

  給子孫留點空間

  建房20多年之后,陽光終於照了進來。平定鄉沙溪村,張文忠一家頭一次發現,屋裡的世界原來也可以這麼亮堂。

  以前的日子,著實過得憋屈。當年建新房,幾乎每塊磚、每片瓦,都得靠人手抬肩扛。不是沒有工具,而是因為沒有能通車的路,想進也進不來。前面一棟舊房,已經空了近30年,卻把張文忠的房子擋得嚴嚴實實。前些年,張文忠買了輛電動三輪車,每次騎著進出,都像重考一次駕照。在自家做個飯也不容易,去趟廚房,先得鑽過五六米長的巷子。

  “過去牆就在這,最寬的地方不到一米,最窄的地方不足半米。”童鳳梅是張文忠的妻子,一天要到廚房幾十次,提起這事心裡就別扭,“廚房跟正房中間也有房子,但不是我們家的。到我們家的廚房,得從別人家門前過。”

  辦法不是沒想過,鄰居也都是叔伯兄弟,可問題就是解決不了。農村人念舊,橫豎都是祖上留下的,再破再爛也是個念想,給多少錢都不賣不換。

  在余江縣的不少村庄,都有類似的問題。據余江縣國土局統計,全縣農村宅基地9.24萬宗,其中閑置房屋2.3萬棟,危房8300棟,倒塌房屋7200棟。

  破敗的老屋或散布各處,或集中連片,佔據了村庄的大量空間。牛棚、豬圈、露天廁所,零零星星填滿了整個村庄。臟、亂、差,成為村庄環境的真實寫照。村庄不論大小,幾乎找不出真正的路。南方又多雨,村裡常年泥濘不堪,村民進出隻能穿高筒雨靴。

  碰到誰家兒子長大成人,找地方蓋新房更是愁人。在人多地少的平原地區,因為無新宅基地可批,農民就私下交易,價格炒到5萬多元,買都買不起。實在沒轍了,部分農民打起了自家糧田的主意。沒幾年工夫,房越來越多,田越來越少。

  “這一片,那一邊,基本上全是佔的糧田。”楊溪鄉人大主席吳小萬在江背村蹲點,摸了一遍底,也吃了一驚,“全村總共1300畝糧田,人均不過八分地,光蓋房子就佔掉了七八十畝。這樣下去,子孫后代靠什麼吃飯?”

  不僅如此,涉及宅基地的矛盾糾紛頻發。江背村有一戶人家,親兄弟倆為了幾十平方米的地方大打出手,最終釀成一人死亡的慘劇。活著的,坐牢的坐牢,不坐牢的也逃離了這個傷心地,原本熱鬧的宅院沒了生氣,多年來一直荒廢。提起這事,村民們無不長吁短嘆。

  在一些村庄,干群關系長年緊張。細究緣由,多多少少也有宅基地的影子。

  “一戶多宅、多佔宅基地的,往往在村裡也有錢有勢。沒錢沒勢的人家,一處宅院也未必建得好,更別說佔下好幾處。”夏早元坦言,這種不公平現象長期存在,很容易導致群眾對干部不信任。

  弊端沉積,宅基地制度改革,已是箭在弦上。

  “農村宅基地亂象有歷史原因,體制機制上,很長一段時間內都沒有理順,直到1988年法律上才明確相關規定,但具體執行做得並不好。”長期關注農村宅基地問題,江西省國土資源廳副廳長許建平倍感憂心,“宅基地制度改革,就是要尊重經濟社會發展規律,不斷完善體制機制,建立起規范運行的制度。”

  村裡的事村民辦

  坂上潘家村,在中童鎮是出了名的老大難。從今年倒回去數26年,村裡就沒開成過一次村民大會。因為農網改造、征地拆遷等事宜,村裡兩派相爭,勢同水火,隻要開會就打架。有位縣領導曾言:這個村,得專門設個派出所來管。

  搞宅改,誰來挑這個頭?鎮領導作難,琢磨來琢磨去,還真想起個人來。此人名叫潘良勝,40年前便遠赴新疆經商,一年到頭也回不來一兩次。

  接到電話,潘良勝很是猶豫,“不回來,對不起鄉親﹔回來,能搞得成?”

  最終,對家鄉的情愫佔了上風。潘良勝回村擔任村民事務理事會理事長,頭一件事就是准備開村民大會,不過他自己心裡也犯嘀咕:村裡派系這麼嚴重,26年沒干成的事,我能干得成?

  情況出乎意料。那天晚上,凡是在家的人,85%以上都來了,會場坐都坐不下。潘良勝把話說完,大多數人舉雙手贊成。接下來幾天,潘良勝帶著理事會成員拿著村庄規劃圖,仔細走了一圈,哪家的宅基地該退,一一做了標記。再開村民大會,現場挨家挨戶問,同意的就簽字摁手印。

  “才回來一星期,就有了眉目?”看到摁滿手印的報告,鎮領導大吃一驚。

  “為啥買我的賬,群眾會打算盤。我長年不在家,跟哪一派都不沾,在村裡也沒啥利益牽扯,干這事不光沒錢賺,還得自己貼錢。”潘良勝看得清楚,好事能否辦好,得看群眾信不信你。

  在余江縣委書記路文革看來,走群眾路線,恰是余江宅改的核心理念,“農村矛盾糾紛多,歷史遺留問題多,但大多是內部問題。單純靠外部力量介入,隻能緩解,甚至有可能使矛盾加劇﹔村裡的事村民辦,讓村民做主,靠協商解決問題,這樣才最徹底。”

  1040個自然村,村村都有“潘良勝”。余江縣在各村遴選有聲望、處事公正的黨員干部、鄉賢能人、村民代表,組成村民事務理事會,並賦予其宅基地分配、收益分配、農民抵押貸款等12項權力、15項職責。宅基地怎麼退,縣和鄉鎮不拿意見,全由理事會定奪。理事會成員隻做事,不拿一分錢報酬。

  給理事會充分的自主權,並不是說政府就撒手不管。余江縣籌資2000余萬元,為全縣1040個自然村編制村庄規劃,確保宅改有規可依。對理事會成員的培訓,也是縣裡著重抓的一項工作。

  首批41個自然村先行先試,縣國土局局長蔡國華沒少費心思。所有理事會成員集中到縣委黨校,吃得好、睡得香,心無旁騖學政策、想方案。

  “不能光念文件,得用群眾的話來說,讓大家知道要干什麼、為什麼干。”蔡國華長期在基層工作,熟悉情況,能說會道,“都弄明白了,一個村一組,關起門來想。兩天兩夜,每個村都把自己的實施方案拿了出來。”

  宅改啟動,縣鄉兩級大張旗鼓搞評比、表彰,加油鼓勁,讓理事會成員和支持宅改的村民有榮譽感。凡是理事會對村民的合理承諾,縣鄉黨委政府堅決予以支持,讓理事會敢於承諾、能兌現承諾。

  “當群眾認為自己是在做一件對家鄉、對子孫后代有益的事,他們就會有一份責任、有一種榮耀,黨委政府要相信他們,激發他們的積極性。”路文革說,對美好生活的向往,無論是農民還是城裡人都是一樣的。

  一把尺子量到底

  57歲的張志輝動了辭職的念頭。

  端午前幾天,挖機在村裡作業時,不小心碰壞了一戶村民的水井。張志輝馬上登門道歉,並承諾賠錢維修,可對方不依不饒,破口大罵,還扯上了張志輝已過世的兒子。

  中年喪子,本就痛徹心扉,未愈的傷疤被揭開,張志輝異常憤怒。若不是當了村民事務理事會理事長,他早就沖上去動手了。“一個人躲起來,從下午5點哭到晚上8點,要多委屈有多委屈。”

  在沙溪村,張志輝名氣大,早些年把生意做到了俄羅斯,是村民公認的能人。往常過年回來,誰碰見都要拉到家裡坐一坐,不去人家還不樂意。自從搞宅改,村民們換了一副面孔,張志輝主動上門,不被趕出來已經算是客氣。

  “真正反對宅改的人其實不多,大多數村民一年到頭在外打拼,過年回來也想有個變化,看著舒服點。”張志輝坦言,問題出在村民心裡有顧慮,“你拆這家,他就講你得把那家也拆掉,就怕不公平,怕這事有頭無尾。”

  蔡國華也有同感。一次下鄉,正趕上村裡拆舊房,有位80多歲的老太太提著雨靴經過,看蔡國華像個“管事的”,便沖著他喊:“你拆我家的房子不打緊,但是要一直拆下去,不然我肯定是要罵你的!”

  “不要贏,隻要平”,余江人愛講這句話,更認這個理。宅改遭遇的阻力背后,既有村情復雜、思想老舊等原因,更有各種因素疊加造成的基層治理頑疾。

  聽說村裡成立理事會開始宅改,平定鄉魯王村的一對老夫婦連夜搬回空閑多年的老宅。理事會成員多次上門做工作,對方甚至以喝農藥相要挾。與其子女溝通,也未得到支持。魯王村的宅改,一時間陷入僵局。

  “后來發現,背后竟然有村兩委成員挑唆。因為他家要拆的面積比較大,自己又不想拆,所以挑動群眾鬧事。”平定鄉黨委副書記吳鬆發說,情況摸清之后,鄉黨委依法依規處置,“雖然他心裡可能還有怨氣,但最終同意拆掉房子。那對老夫婦過意不去,后來還請理事會成員到家裡吃飯賠禮。”

  難題並非無解,辦法歸結為12個字——黨員干部帶頭,公平公開公正。正如余江縣一位縣領導所言:這是一場革命,成敗的關鍵,在於多拿多佔的人能否革自己的命。

  “一個號令”“一把尺子”,余江縣按照“一戶一宅,面積法定”原則,由各村在法定范圍內確定統一面積標准,堅決清退多佔。對歷史形成的超面積多佔且確實無法退出的,一律由村集體按照有償使用的原則自行收費調整。黨員干部、村民理事會成員帶頭拆除超佔面積、退出多余宅基地,為村裡做實事辦好事。

  洪湖鄉人大主席易長青講的一個故事,令人動容。在東陽村王家村小組,理事會第一次開會,沒有一個人作聲。大家知道,誰先開口,可能就意味著誰家的房要先拆。86歲的老黨員王懷達不是村兩委成員,也不是理事會成員,當天只是列席會議。雖然耳朵聽不見,可王懷達眼睛看得見,心裡跟明鏡似的。

  “他就說,這是我們王家村嗎,怎麼這麼漂亮啊!我知道你們為啥不作聲,這個事極好啊,政府還幫著搞建設,先拆我家的好吧。”易長青見王懷達拿起規劃圖,看了一遍又一遍。“困局一下就解開了,現在已經拆了65棟房子。”

  讓群眾有獲得感

  47歲的蔡國華,歷經多崗位鍛煉,但搞宅改,卻是地地道道的門外漢。上任國土局長不足一年,他就接到了宅改試點任務,心裡別提多犯難。

  “業務不熟,壓力山大,擔心干不好。”蔡國華坦言,自己請教了很多領導和專家,但得到的意見都不一致,“看了相關政策文件,查了一堆資料,還是很困惑,不知道該聽誰的。”

  不只是蔡國華,接受宅改試點任務之初,余江縣從上到下一頭霧水。按照慣性思維,大家覺得這事傷筋動骨,上級政府最起碼得給項目、給資金。縣裡四套班子分頭調研回來,心裡都有點犯怵。

  “上級出台政策、法律,我們來執行,這是慣常思維。”路文革說,思路不轉變,試點就試不下去,“換個角度,解局的第一粒紐扣,是要分析出群眾在改革中到底能得到什麼好處。這事想清楚了,方向就找到了,路子也就明晰了。”

  那麼,群眾到底有什麼獲得感?

  坂上潘家村,83歲的潘書榮背著手,每天都要繞村走上一圈。過去,40多棟舊房佔據村庄核心區域,找不見一條通村的路,隻能在自家門前溜達。誰家有個喪事,棺材都抬不出來。如今,水泥路通到家門口,空地上種上了果樹,走到哪裡眼前都開闊。

  60年前,潘書榮親手建起自家的新房,大半輩子從未離開。村裡宅改,雖萬般不舍,他還是主動要拆。“為啥?這水泥路修得多好,晚上出來走也不怕摔跤,做夢都想不到有這樣的路,能多活個兩三年。”

  余江縣將宅改與新農村建設相結合,一邊拆舊,一邊建新。截至目前,全縣新建設村內道路255公裡、溝渠155公裡,新增綠化面積780畝。行走很多鄉村,出門水泥路,雨后無積水,房前屋后綠意盎然。

  今年5月,魯王村的光伏電站終於有了眉目。前些年,群眾對政府、對干部不信任,你跟他說事,他扭頭就走。搞光伏電站的想法,折騰了好幾次,死活談不攏,村民寧肯地裡長草也不流轉。鎮上干部一聽要去魯王村,腦瓜子嗡嗡地疼。

  “按照每畝400元的價格,已經流轉了115畝,這幾天就動工。”村民事務理事會理事長魯東海說,宅改的成果大家看得見、摸得著,都覺得政府說話是那麼回事、是真干事。“現在村裡想干點事,大家都支持,前陣子收保潔費,沒哪家不交。”

  環境好了,干群關系和諧了。不僅如此,對鄉村文化傳承的尊重,也讓村民們豎起大拇指。近兩年的宅改過程中,余江縣先后進行了兩次文物普查。對有保留價值、有文化特色的老建筑,不僅不拆除,縣文物部門還要投入資金修繕保護﹔達不到文物保護標准的,由村集體進行維修,作為村史館或村民活動場所。

  “實在無法修復的,其中的構件還能用,縣裡專門有鄉賢出資收購。政府找了一塊地方,把這些材料用起來,准備建設特色古建筑群。”余江縣委常委、宣傳部長桂峰介紹,宅改也是一個尋找鄉村記憶的過程,不是什麼房子都拆。

  不過,群眾最關心的是:宅基地退出來,再建新房怎麼辦?

  “隻要符合‘一戶一宅’政策,就給批新的宅基地。”蔡國華介紹,在城鎮有穩定就業的村民,如果退出宅基地或放棄在農村建房進城落戶的,“原有農村待遇不變,享受政府住房、教育等優惠政策,允許其15年后自願選擇是否回村建房。”

  宅改以來,余江縣未出現一起到省到京信訪案件,未新增一處違章建房,重回面積法定的“一戶一宅”公平起點。村集體收回的宅基地,可滿足未來10到15年內村民建房需求﹔186戶農民徹底退出宅基地或放棄建房申請進城購房落戶。

  “宅基地不是祖業,是集體資產”“一戶隻能一宅,建新必須拆舊”“多佔宅基地,多交人民幣”……從“要我改”到“我要改”,涂寫在牆上的一條條宣傳標語,在余江縣農村深入人心。

  好事如何能長久

  往余江縣跑了十多次,許建平發現了“寶”。在這裡,改革不是僅僅做幾個漂亮的“盆景”,而是全縣1040個自然村一個不落。

  有人說,城裡拆房,動輒賠幾十萬上百萬元,農村房子再不值錢,拆了這麼大面積,政府也得賠不少!

  許建平笑答,財政直接用於宅改的資金僅4500多萬元,平均到每個自然村不過4萬多元,主要用於建筑垃圾清運。

  不補償,群眾能答應?

  洪萬村洪家村小組,81歲的洪義堂多年前曾因征地補償款分配問題,給省裡、市裡寫過告狀信。這次宅改,洪義堂家的廚房因影響村庄規劃,被列入拆除范圍。按照村民事務理事會定的補償標准,10平方米的廚房總共補償500元。

  直到全村宅改結束,這筆錢還是趴在村裡的賬上。要知道,這筆錢或許在很多人看來並不多,但洪義堂是五保戶,本身就沒什麼收入,不領補償款,難道是對宅改有意見?

  當面問起洪義堂,老人笑了:“宅改搞得好,村裡變化大,這錢我不要,就當是給村裡作貢獻。”

  與洪義堂作出同樣選擇的村民,在余江縣為數不少。縣國土局的數據顯示:全縣已退出宅基地27530宗3788畝,其中有償退出的僅有5231宗901畝,無償退出的22299宗2887畝。

  “余江宅改的意義之一,就是它不是用錢堆出來的。”許建平認為,低成本,而且可以全域推進,恰恰証明余江宅改具有可復制、可推廣的特性。

  今年年底前,余江縣將全面完成宅改。不過,對於農村宅基地制度改革的大命題而言,這遠不是終點。

  鬆了一口氣的潘良勝,心裡邊還懸著塊石頭。干到眼下,他圓滿完成了鎮上和鄉親們托付的任務。新疆那邊的生意,雖說有職業經理人在經營,他還是不放心。但如果現在就走,他又怕宅改成果守不住。

  “后續管理跟不上,出現反復就會功虧一簣。比如再批新宅基地,不能誰再多佔,搞得不公平,就會制造新的矛盾。”潘良勝希望,鄉鎮黨委政府和村兩委要負起責任,“要有規章制度,更要嚴格執行規章制度。”

  退容易,管好難。余江縣出台《宅基地有償使用、流轉、退出暫行辦法》等22項管理辦法,鄉鎮制定《村民事務理事會管理辦法》等11項運行辦法,村組形成《集體經濟組織成員資格的認定》等7項實施辦法,完善建房審批、監管、巡查、問責機制,強化村民事務理事會在宅基地管理中的主體地位。鄉鎮整合國土、規劃、城管等力量綜合執法,確保違章建房“發現在初始、解決在萌芽”,形成“黨委領導、政府負責、部門協同、上下聯動”的宅基地管理新格局。

  錦江鎮石港村杜家村小組,面臨的則是新問題。十幾年前,水患頻繁,村民陸續把原本建在信江大堤旁的家搬到數百米外的山上。到最后,老村裡隻剩下6戶人家。借宅改的機會,村裡本想把老村復墾成糧田,用換來的200萬元搞新村建設。后來趕上錦江古鎮搞旅游開發,村裡就想修繕相對完好的房屋,打造特色民宿,將其作為村集體財產,以流轉的方式增值。

  “現在花了100多萬元,村集體沒多少錢,主要是靠上級政府墊付,但后續建設完全靠政府投入也不現實。”村民事務理事會理事長杜文標說,宅改之后,如何獲得未來建設所需的資金,也是急需解決的現實問題。

  許建平也在思考,宅改退出的土地,效益怎樣盡快發揮出來,“尤其是對像余江縣這樣的不發達地區,怎麼開發利用,怎麼讓農民得到更多更大的實惠,關系到宅改的成果能否得到鞏固。”

  余江宅改,就像是一場大變革的前奏,諸如集體經營性建設用地入市、土地征收制度改革等更深層次的探索,仍然在路上。

  6月12日,余江縣公共資源交易中心,平定鄉洪橋吳家村小組一塊13339平方米的土地挂牌出讓,起始價為82萬元。這是余江宅改后推出的首單集體經營性建設用地,或將載入江西省農村土地制度改革的史冊。


  《 人民日報 》( 2017年07月07日 16 版)

 

(責編:夏曉倫、喬雪峰)

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