《中國經濟周刊》 記者 徐豪︱北京報道

責編：陳惟杉

（本文刊發於《中國經濟周刊》2018年第15期）

今年1月，國家發改委、住建部印發《關中平原城市群發展規劃》，提出努力把關中平原城市群建成“具有國際影響力的國家級城市群”。近年來，隨著越來越多的城市群規劃被批復，“城市群”概念的熱度迅速上升。

“十一五”規劃中，“城市群”概念首次在中央文件中被提及﹔2015年12月，時隔37年再次召開的中央城市工作會議，對城市群發展規劃作了重點部署﹔“十三五”規劃綱要指出，“加快城市群建設發展”，提及的城市群共有19個。

多位受訪專家認為，中國區域經濟正在由行政劃分的省域經濟向城市群經濟轉變，以城市群為核心的空間發展格局正日漸形成。

“十九大報告提出，實施區域協調發展戰略，以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局。區域協調發展被提到了新的戰略高度，而城市群的發展，則可以破解區域協調發展難題。”中國社會科學院研究員、中國區域經濟學學會副會長陳耀對《中國經濟周刊》記者分析說。

“國家級城市群”有哪些？

關中平原城市群被一些人稱為“第8個國家級城市群”，此前則有“七大國家級城市群”的說法。

不過，這種說法並未得到專家的認可。一位部委下屬研究機構的受訪專家說，官方沒有關於“國家級城市群”的明確標准，是不是國家級城市群，以相關部門批復的規劃為准。“但有一些文件、規劃，各個部門之間還未完全統一，之前和現在的說法、劃分可能也不太一樣。”

此前媒體報道中的“七大國家級城市群”指長三角城市群、珠三角城市群、京津冀城市群、長江中游城市群、哈長城市群、成渝城市群、中原城市群。但《中國經濟周刊》記者發現，哈長城市群發展規劃中就沒有“國家級城市群”字樣，而一些不在此列的城市群，例如北部灣城市群，在其發展規劃中有“實現向國家級城市群的戰略性躍升”的表述。

“七大國家級城市群的說法，可能是根據2014年3月公布的《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》，裡面提到國家將加快培育成渝、中原、長江中游、哈長等城市群，再加上長三角、珠三角、京津冀這三大城市群。”陳耀告訴記者，根據“十三五”規劃，還有很多城市群的規劃正在編制中，以前“七大國家級城市群”和現在“八大國家級城市群”的說法並不准確。

“城市群是承載國家經濟實體的最重要平台，未來城市群的發展要走向分級、分等，國家級城市群不局限於到底是幾個。”武漢大學區域經濟學學科創始人、教授伍新木對記者分析說。

他認為，未來城市群發展至少有3個等級的趨勢：一是京津冀、長三角、粵港澳大灣區、長江經濟帶城市群，會成為具有世界影響力的特大的城市群，不僅對中國經濟產生引領作用，也會為世界經濟增長做出新的貢獻﹔二是一些對區域產生影響的城市群﹔三是以二三線城市為主的城市群，在省內或跨省份。

城市群為何充滿吸引力？

中國宏觀經濟研究院國土開發與地區經濟研究所所長史育龍對《中國經濟周刊》記者分析說，城市群是人口大國城鎮化的主要空間載體，我國更應該堅定不移地以城市群為主體形態推進城鎮化。

2017年8月，中國發展研究基金會課題組發布研究結果：2015年，長三角、珠三角、京津冀、海西、山東半島、中原、武漢、長株潭、關中、成渝、遼中南、哈長等12個城市群聚集了中國經濟總量的80%。而這12個城市群的總面積隻佔了中國國土面積不到20%，人口佔60%多。

課題組稱，過去10年，這12個城市群佔全國經濟的份額增加了近11個百分點，可以看出中國經濟集聚的趨勢，也是中國經濟增長動力所在。其中，長三角、成渝、京津冀、中原、海西份額增長最多。環渤海3個城市群佔中國經濟份額21%，長三角佔20%，珠三角如包含港澳約佔9%，這3個灣區總計佔全國份額50%。

“可以說，各個國家的經濟發展都是城市群的貢獻最大，城市群是承載人口、產業、經濟的主要載體。國家參與全球化競爭，主力就是城市群。因此，我國應把城市群作為主導形態發展。”陳耀對記者說。

也正因為城市群在國家經濟發展中的重要作用，更高級別的城市群發展規劃也成為各個地區的爭取目標。

例如關中平原城市群，據《陝西日報》報道，早在2004年4月，國家發改委和國務院西部辦以“構建大關中城市群”為議題，邀請河南三門峽、山西運城、甘肅天水等城市在西安召開大關中經濟帶座談會。但由於東、中、西三大區域劃分，三門峽和運城屬於中部地區，納不進地處西部的關中，大關中經濟帶建設告吹。

但陝西一直謀求建設關中城市群。2008年8月，陝西省政府發布《關中城市群建設規劃》﹔2009年，國務院批復通過關中—天水經濟區，形成中國西部發達的城市群和產業集聚帶……

國家級城市群需要有核心城市的引領帶動，2017年全國兩會期間，李克強總理在參加陝西代表團審議時，西安市委書記王永康提出，目前國家明確了8個國家中心城市，沒有一個位於佔國土面積近三分之一的西北地區，建議國家將西安列入國家中心城市，帶動引領西北發展。李克強總理回應盡可能給予支持，把西安作為西北的龍頭揚起來。

《陝西日報》報道，國家發改委、住建部啟動《關中平原城市群發展規劃》編制工作后，陝西相關省市領導、省市發改委領導先后10余次赴國家發改委對接工作，西安市配合國家發改委和陝西省發改委提供了大量資料和研究成果，及時反映省市訴求，得到了國家發改委、住建部等部委的大力支持。

直到今年2月，關中平原城市群的“國家級”身份才正式確定，西安也成為第9個國家中心城市。

城市群凸顯“打破行政區劃”特征

在目前公布的城市群規劃中，幾乎全部都是跨省份的。例如中原城市群，以鄭州為中心，500公裡經濟圈，囊括河南、山西、河北、安徽、山東5省的30座城市。

“以城市群為發展形態的中國區域經濟呈現出明顯的去行政區化趨勢，這是一個必然的發展趨勢。”伍新木告訴《中國經濟周刊》記者，計劃經濟時代，行政區是經濟活動的主體且長期保持穩定，但改革開放后，生產要素會根據市場自動進行資源配置，突破了原有的行政區。

“一個國家城市化率在50%左右時，其重要特征是要素集聚，把周邊的資源都吸引過來。對一個幅員遼闊、人口眾多的國家來說，城市化率超過50%后，集聚效應和輻射效應該是增長最強的，在50%以前以集聚效應為主、輻射效應為輔﹔超過50%后，輻射效應也會增強。所以我國提出城鄉統籌發展、融合發展，在城市群的引領下，不會形成兩極分化。”伍新木說。

伍新木說，強經濟區本就積蓄著超行政區沖動，弱經濟區因擔心被邊緣化，也有率先融入、主動融入強區的內在要求，因此城市群發展多是跨行政區的。近年來，中國的跨省合作發展明顯，比如長三角、珠三角等以中心城市為核心的板塊﹔中原經濟區、兩湖農業經濟區等以特大產業集群為紐帶的經濟區。

破解區域協調發展難題

“十九大報告提出，實施區域協調發展戰略。既講了地帶間的協調，又講了城市群的協同。地帶間的協調即東部、中部、西部、東北等地區發展戰略的協調，城市群內部的協同發展涉及到大中型城市與小城鎮的協調。區域協調發展的戰略內涵上有了新的變化。”陳耀對《中國經濟周刊》記者分析說。

區域協調發展不僅包括板塊之間的協調。陳耀表示，“推進城市群內部發展，是區域協調發展戰略的重要任務，城市群建設要形成合力，推動內部協同，破解區域協調發展難題。‘十三五’規劃的19個城市群，尤其是幾個重點城市群，要率先推動協同。”

對於近年來日益受到重視的“大城市病”，陳耀對記者分析稱，“很大的原因就是對區域之間的協調發展重視不夠，要素資源過度向大城市、中心城市集聚，集聚效應達到一定規模后，產生虹吸效應，主要表現在城市群中心和外圍發展落差非常大。最突出的就是京津冀，河北就與北京、天津差距很大。”

而城市群需要彌合的，不只是板塊之間的發展不平衡和城市群內部的要素過於集中，行政壁壘方面的問題同樣值得重視。《半月談》最近的調研顯示，一方面，城市群內的各城市之間由於利益因素互相博弈，協調機制不健全﹔另一方面，城市群與城市群之間存在同質化競爭、資源錯配等問題。

“要打破行政區劃的利益壁壘，建立內容更豐富、合作項目更務實、合作層次更高的區域合作機制，這需要中央政府來進行協調，同級別的協調效果很難明顯。”伍新木告訴《中國經濟周刊》記者。

陳耀則認為，不同行政主體的協調，也是協同發展的難題之一。行政體制分割，導致行政主體要以本地區的利益為核心考慮資源的配置。“現在有一些探索，在不改變行政區域劃分的前提下，建立利益共享機制，核心是財稅問題。各行政主體都希望增加本地區的稅收，增強公共服務能力，大家都會在發展上爭取利益。因此，可以進行產業轉移和稅收方面的嘗試，例如北京的企業到河北，稅收試行兩地分成。另外，還要探索地區之間的生態補償機制。”